II SA/Lu 638/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2016 r., znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Decyzją z [...]. Wójt Gminy B. po rozpoznaniu wniosku M. S. o przeprowadzenie rozgraniczenia pomiędzy działkami 502, [...] i [...] położonymi w K. D., stanowiącymi własność wnioskodawcy, a działkami [...] stanowiącymi własność J. S. i działką nr [...], będącą własnością B. S., umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu decyzji podano, że nie można ustalić przebiegu granicy pomiędzy działkami. Mapa ewidencyjna wykonana w skali 1 :5000 nie zawiera danych umożliwiających odtworzenie położenia punktów granicznych z dokładnością przewidzianą rozporządzeniem MSWIA, nie zwiera również innych danych np. miar liniowych, będących pomocniczymi przy ustalaniu granicy. Zarys pomiarowy zawiera dane liniowe określające szerokość działki. Pomiar granicy uwidoczniony na zarysie oparty był na fotopunktach, które nie posiadały współrzędnych, fotopunktów nie odnaleziono na gruncie. W ocenie natomiast geodety sam zarys pomiarowy nie umożliwił odtworzenia położenia punktów granicznych z wymaganą dokładnością. Może natomiast stanowić podstawę do określenia szerokości poszczególnych działek na dzień jego sporządzenia i był podstawą do złożenia w ewidencji gruntów i budynków. Z operatu wyjętego z zasobu geodezyjnego wynika, że nie można go wykorzystać do postępowaniu, ponieważ zawarty w nim podział nie został zrealizowany( nigdy nie dokonano podziału działki nr [...]), dane zawarte w szkicu wyznaczenia nie są zgodne z zarysem pomiarowym, a związki liniowe nie dowiązują go do osnowy geodezyjnej. Pomocniczy okazał się natomiast operat z podziału działki nr [...], zaewidencjonowany w PODGiK, który nie dawał jednak możliwości odtworzenia punktów granicznych z wymaganą dokładnością. Organ podał, że w odniesieniu do granic w punktach 276-277-278-279-280-281-282-283 z powodu istniejącego sporu brak jest możliwości ustalenia ostatniego spokojnego stanu posiadania, na tej natomiast podstawie ustalono przebieg granicy pomiędzy punktami 247-275 oraz 283-284-285-286-287-288-301-302-303, uznając, że jest to najbardziej prawdopodobny przebieg granicy. B. i J. S. potwierdzili taki przebieg granicy, natomiast M. S. uznał, że dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne dane uniemożliwiające ustalenie przebiegu granicy i odmówił jej uznania. Skoro nie ustalono jednoznacznie ostatniego spokojnego stanu posiadania w odniesieniu do nieruchomości, strony nie zawarły ugody, spór co do przebiegu granicy nie wygasł, a dokumentacja na podstawie której ustalono przebieg granicy nie spełnia wymogów dokładnościowych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia [...]. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, postępowanie należało umorzyć i sprawę przekazać do sądu. Po rozpoznaniu odwołania M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Wójta uchyliło w całości, umorzyło postępowanie rozgraniczeniowe i przekazało sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w K.. Organ wskazał, że stosownie do art. 31 ust.1 – 4 ustawy z dnia [...]. Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeśli brak jest danych, o których mowa w ust.2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. Stosownie natomiast do art. 33 ust.1 i 2 ustawy, jeśli właściciele nieruchomości nie zwarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron wójt ( burmistrz, prezydent miasta ) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, jeśli nie dojdzie do zwarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o której mowa w art. 33 ust.2 organ stosownie do art. 34 ust.2 ustawy umarza postępowanie i z urzędu przekazuje sprawę do rozpatrzenia sadowi. Również zdaniem organu odwoławczego umorzenie postępowania było uzasadnione. Pomiędzy stronami nadal istnieje spór co do przebiegu granicy, co wynika z treści protokołu granicznego. Z opinii technicznej geodety wynika, że pomimo określenia przez niego granicy według danych geodezyjnych, sprawę należy umorzyć. Z powodów wskazanych w decyzji Wójta Gminy B. ocenę powyższą należało podzielić. Dokumentacja geodezyjna nie zezwala bowiem na jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy. Kolegium wyjaśniło, że uchylając decyzję Wójta miało na względzie brak orzeczenia o przekazaniu sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów art. 7,art. 8 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie dowodów zawartych w operacie technicznym oraz spokojnego stanu posiadania na gruncie. Zdaniem skarżącego rozprawa graniczna była przeprowadzona wadliwie, geodeta nie okazał mu bowiem wszystkich dokumentów, jakimi kierował się przy ustaleniu granic i nie chciał uznać jego argumentów dotyczących ustalenia granic oraz spokojnego stanu użytkowania na gruncie, który można ustalić przynajmniej na części spornych granic. Skarżący zwrócił uwagę, że według Wójta [...] dokumentacja geodezyjna była badana także przez drugiego geodetę, był nim jednak ojciec geodety wykonującego rozgraniczenie, co podważa jego obiektywizm. Według niego organ niczego nie wyjaśnił, nie działał w jego imieniu. Gdyby strony postępowania były prawidłowo zapoznane ze wszystkimi dokumentami na etapie rozprawy granicznej, natomiast na gruncie okazano wszystkie warianty granic wynikające z dokumentów miałyby inna ocenę sytuacji. Jeśli natomiast o dokumentach wie jedynie geodeta i jedna ze stron, druga strona ma błędny pogląd. Uważając, że ma rację nie rozważa wtedy ugody. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło swoją argumentacje i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację mają przede wszystkim organy dowodząc, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie rozstrzyga się sporów dotyczących granic nieruchomości. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia [...] Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U z 2015r. poz. 520 ze zmianami ) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie jedynie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei ust. 2 stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenie jest zatem urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela. Zarówno doktryna jak i judykatura są zgodne, że rozgraniczenie jest w istocie sprawą cywilną (jako że wiąże się nierozerwalnie z prawem własności), jednakże we wstępnej fazie toczy się jako postępowanie administracyjne o charakterze mediacyjnym (tak: postanowienie SN z dnia 31 sierpnia 1963 r., sygn. akt III CR 136/63; OSNCP 1964, nr 10, poz. 203). Wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może zostać zakończone przez wydanie jednego z trzech rodzajów decyzji administracyjnych: 1) decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu ustalonych przez geodetę granic (art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 ustawy), 2) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy.), 3) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 31 ust. 4 ustawy. w zw. z art. 105 § 1 kpa). Ta ostatnia zapada wówczas, gdy zawarcie ugody cywilnej przed geodetą kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe. Treść art. 34 ust.1 i ust.2 stanowi, że umorzenie postępowania i przekazanie sprawy sądowi do rozpoznania ma miejsce wówczas, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 33 ust.1. Ten przepis stanowi natomiast, że wójt ( burmistrz lub prezydent miasta ) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Nawet zatem, gdy właściciele nieruchomości nie złożą zgodnych oświadczeń stron, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, możliwe jest wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeśli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych w sprawie dowodów. Stosownie natomiast do art. 33 ust.3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sadowi. Art. 31 ust.2 ustawy stanowi, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Rodzaje dokumentów według których ustala się przebieg granic nieruchomości szczegółowo wymienia § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999r. ( Dz. U Nr [...], poz. 453 ). Według opinii technicznej przy ustaleniu przebiegu granic uwzględniono kopię fragmentu mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 dla obrębu K. D., kopię zarysu pomiarowego dla tego obrębu, kopię z operatu podziału działki 501 i kopię z operatu podziału działki nr [...]. Analiza tych dokumentów doprowadziła organ do wniosku, że nie jest możliwe wydanie decyzji o rozgraniczeniu skoro strony nie zawarły ugody, spór co do przebiegu granicy nie wygasł, a dokumentacja na podstawie której określono przebieg granicy nie spełnia kryteriów dokładnościowych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zauważyć jednak trzeba, że w tej samej opinii geodeta przebieg granicy przez punkty graniczne [...], których wykaz współrzędnych również znajduje się w aktach rozgraniczeniowych, ustalony na podstawie dowodów w postaci zarysu pomiarowego obrębu K. D. - nr [...] i operatu z podziału działki [...], uznał za prawidłowy. Jednocześnie wyjaśnił, że wprawdzie dokument na podstawie którego wyznaczono położenie punktów granicznych tj. zarys pomiarowy nie daje możliwości odtworzenia położenia punktów granicznych z wymaganym rozporządzeniem dokładnościami, to jednak biorąc pod uwagę stan istniejący na gruncie ( przebieg innych miedz ) oraz dane z zarysu należy stwierdzić, że jest to najbardziej prawdopodobny zbliżony do istniejącego w dacie założenia ewidencji przebieg granic. Wskazano również, że na przebieg granicy w punktach 283-303 zgodę, którą później wycofał, wyraził również skarżący. Trzeba zaznaczyć, że według protokołu granicznego sporządzonego [...]. ( operat [...]/93 z podziału działki [...]) złożonego wraz z wyjaśnieniami geodety [...]. na przebieg granicy wskazany w opinii technicznej wyrazili zgodę wszyscy właściciele nieruchomości, w tym ojciec skarżącego T. S., wówczas właściciel nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz P. S., właściciel działki nr [...]. Z wyjaśnień geodety wynika również, że wspomniane dokumenty zostały włączone do operatu technicznego, który następnie został złożony w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. i po weryfikacji zaewidencjonowany w dnu [...]. Tymczasem stosownie do art. 34 ust.1 ustawy jeśli nie dojdzie do zwarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o której mowa w art. 33 ust.1 czynności upoważnionego geodety ograniczają się do tymczasowego utrwalenia punktów granicznych według ostatniego stan spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznaczenia ich na szkicu granicznym, sporządzenia opinii i przekazania całości dokumentacji właściwemu wójtowi ( burmistrzowi, prezydentowi miasta). Włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzedza natomiast wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 33 ust.1 ( art. 33 ust.2 pkt.2 ). W tej sytuacji organy były zobowiązane do samodzielnej weryfikacji podejmowanych czynności przez upoważnionego geodetę i ocenę, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Ograniczenie się jedynie do powielenie argumentacji geodety zawartej w opinii technicznej oraz w wyjaśnieniach z lutego 2016r. bez ich rozważenia nie jest wystarczające dla odparcia zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie uważa również skarżący, że nie dopełniono wynikającego z art. 31 ust.4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wymogu nakłaniania przez geodetę do zawarcia ugody w razie sporu co do linii granicznych. Wspomniany obowiązek znajduje uzasadnienie w tym, że, jak już wspomniano, w razie sporu organ administracji (inaczej niż sąd) tego sporu nie rozstrzyga w oparciu o argumentację stron, lecz orzeka o granicy na podstawie własnego przekonania wynikającego głównie z danych geodezyjnych. § 13 wspomnianego rozporządzenia również stanowi, że w razie sporu co do przebiegu granicy, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Podczas negocjacji geodeta przedstawia stronom wszystkie dowody i argumenty za proponowanym przebiegiem granicy, a także informuje, że w razie braku ugody do rozpatrzenia sprawy właściwy jest sąd. Wydaje się oczywiste, że opis wspomnianych w tym przepisie negocjacji powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści protokołu granicznego. Trudno tego rodzaju treści dopatrzeć się w podlegającej ocenie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Ograniczono się w nim do stwierdzenia, że skarżący nie zgadza się na wskazany przebieg granicy, nie podpisze żadnych protokołów i oddalił się miejsca pomiaru. Jeśli zważyć na w zasadzi mediacyjny charakter administracyjnego postępowania o rozgraniczenie pozwalającego na polubowne zakończenie sporu co do przebiegu granic nieruchomości, geodeta powinien dołożyć znacznie większej staranności w wypełnieniu wspomnianego obowiązku, co zresztą zasadnie zarzucono w skardze. Nie wiadomo zwłaszcza, czy skarżącego poinformowano o tym, że wskazany przebieg granicy miał potwierdzenie w zarysie pomiarowym i operacie podziału działki nr [...], pomimo powołania się na te dokumenty w samym protokole granicznym. Również ta kwestia powinna zostać odpowiednio rozważona przez organy rozpoznające sprawę. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.