II SA/Lu 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. A. B. (dalej skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z.ć o przeprowadzenie kontroli budynku znajdującego się na posesji przy ul. Św. P. w Z.w zakresie zgodności wykonywanych w nim prac z dokonanym zgłoszeniem. Wskazał, że właścicielem obiektu jest S., a prace przy budynku są wykonywane z udziałem jego środków pieniężnych, dlatego też uważa, iż posiada interes prawny do brania udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe organ przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, na podstawie której ustalił, że w budynku tym usytuowanym na działkach nr 27 i 28 prowadzony jest remont polegający m.in. na wymianie glazury, terakoty, wykładzin oraz instalacji wewnętrznych. Prace te prowadzone są na podstawie dokonanego zgłoszenia z dnia 8 października 2010 r. i z dnia 8 grudnia 2010 r. W czasie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. po kilkakrotnych ponagleniach skarżącego wydał w dniu [...] września 2011 r., postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 61a § 1 k.p.a., zaś w uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu podnoszona przez skarżącego kwestia jego udziału w kosztach remontu tego budynku nie jest przesłanką uznania go za stronę tego postępowania, lecz może być przedmiotem roszczeń przed sądem powszechnym. Nadto organ nadmienił, iż w toku czynności kontrolnych nie stwierdzono niezgodności wykonywanych prac z dokonanymi zgłoszeniami. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i uznanie go za stronę postępowania. Wyjaśnił, iż jego interes prawny wynika z faktu współfinansowania inwestycji. Dlatego też jako częściowy współinwestor ma prawo udziału we wszystkich czynnościach organów dotyczących tej inwestycji. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu właśnie tego typu sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ żądanie zostało wniesione przez osobę nie posiadającą w tej sprawie przymiotu strony. W sprawie materialnoprawną podstawą postępowania jest ustawa Prawo budowlane, a jego stroną inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52) oraz właściciele działek przylegających bezpośrednio do nieruchomości, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Właścicielem działki nr 28 oraz wieczystym użytkownikiem działki nr 27 położonych przy ul. Ś. w Z. jest S., które dokonało zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych w budynku dydaktyczno-szkoleniowym i to ono jest inwestorem tych robót. Skarżący nie jest natomiast właścicielem działek objętych inwestycją, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących. Natomiast fakt, że inwestycja jest realizowana przy udziale środków finansowych pochodzących od skarżącego nie stanowi przesłanki uznania go za częściowego inwestora. Okoliczność finansowania inwestycji nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Nadto organ zaznaczył, iż brak było również podstaw do wstrzymania z urzędu prowadzonych robót budowlanych, gdyż podczas oględzin nie stwierdzono istotnych odstępstw od dokonanych zgłoszeń. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając naruszenie przepisów, tj. art. art. 7, 8, 9, 10 w związku z art. 126 i 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji, błędnie uznały, iż nie posiada on interesu prawnego uprawniającego go do brania udziału w postępowaniu za prawach strony. Podniósł, iż wyjaśniał już, że ma interes prawny ponieważ był inwestorem robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku. Natomiast fakt, że właścicielem oraz użytkownikiem wieczystym działek, na których stoi budynek jest S. nie stanowi dowodu, iż ono jest inwestorem. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej w dniu 14 czerwca 2011 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt jest wykorzystywany na cele kultu religijnego, a nie spełnia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W związku z tym osoby uczęszczające do tego obiektu, tak jak skarżący i jego rodzina, powinny mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest oczywiście bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zdaniem Sądu, poprawnie ocenił zebrane dowody, dokonując na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie tego organu wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w budynku dydaktyczno-szkoleniowym znajdującym się na posesji przy ul. Ś. w Z. W związku z tym in principio należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji natomiast gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o czym wprost stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Skoro zatem przywołane przepisy posługują się pojęciem "żądanie strony" nie może budzić zastrzeżeń, że należy przez to rozumieć inicjatywę podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący we wniosku z dnia 14 marca 2011 r. żądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie zgodności prowadzonych w spornym budynku robót budowlanych z dokonanym zgłoszeniem. W dalszych wystąpieniach wskazywał natomiast, że budynek nie spełnia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Obydwie podnoszone kwestia zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Do robót budowlanych polegających na remoncie obiektu budowlanego przez co należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym ma zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, oczywiście w sytuacji wystąpienie przesłanek tam wskazanych. I tak zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Natomiast bezpośrednio do stanu powodującego zagrożenie życia lub zdrowia odnosi się art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiąc, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ponadto organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego). Jednakże o czym skarżący winien pamiętać, stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przywołanych przepisów może być wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant, kierownik budowy i kierownik robót), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz ewentualnie podmiot spełniający warunki zawarte w art. 28 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., II OSK 1407/05 (niepubl.), przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony wskazując, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Normą taką jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi o możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego określonych obowiązków na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie tego przepisu mogą być tylko wymienione podmioty. Podobnie w art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, którymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Jedynie te podmioty, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego. W stosunku natomiast do postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego przepisy te nie wskazują wprost kto powinien być uczestnikiem postępowania, dlatego też przymiot strony w takim postępowaniu winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10). Przy czym tak w literaturze, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi być osobisty, własny, indywidualny, a nadto powinien być oparty na normach prawa administracyjnego materialnego. W sytuacji zaś, gdy określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, ale brak jest przepisu prawa materialnego uzasadniającego takie zainteresowanie, to wówczas mamy do czynienia jedynie z interesem faktycznym, który nie uprawnia do uznania za stronę. Wszystkie przywołane postępowania kontrolno-naprawcze co do zasady wszczynane są z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak braku możliwości wszczęcia postępowania na skutek sygnalizacji osoby trzeciej. Bowiem w sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując przykładowo na zły stan techniczny obiektu budowlanego lub przekroczenie przez inwestora warunków zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, co należy stanowczo podkreślić, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących stronie w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiana o wszczęciu postępowania z urzędu, jego przebiegu oraz treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Z tych względów wniosek skarżącego skierowany do organu nadzoru budowlanego mógł jedynie stanowić informację dla tego organu odnośnie stanu przedmiotowego budynku. Nie mógł natomiast skutkować obowiązkiem wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, w którym brałby on udział we wszystkich jego czynnościach. Nota bene tak też się stało w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ na skutek pisma skarżącego przeprowadził kontrolę spornego obiektu, w wyniku czego ustalił, że prace wykonywane są na podstawie dokonanego skutecznie zgłoszenia z dnia 8 października 2010 r. i z dnia 8 grudnia 2010 r., a ich zakres odpowiada dokonanym zgłoszeniom i dlatego brak jakichkolwiek podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, o czym skarżący został (mimo braku takiego obowiązku) poinformowany. Najważniejszą, a jednocześnie bezsporną okolicznością jest bowiem to, że skarżący nie jest właścicielem, inwestorem ani zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie ma również takich praw do nieruchomości sąsiednich. Ponadto nie wskazał przepisu prawa, który uzasadniałby jego interes prawny. O istnieniu legitymacji procesowej strony decyduje zaś interes prawny w sensie materialnym wynikający z przepisu prawa, a nie interes, którego istotę stanowi samo żądanie oceny przez organ zgodności prowadzonych w budynku prac remontowych z obiektywnym stanem prawnym. Z całą pewnością istnienia interesu prawnego skarżący nie może wywodzić z faktu uczestniczenia w spotkaniach organizowanych przez właściciela budynku w jego pomieszczeniach oraz realizowania inwestycji z udziałem jego środków. Mówiąc najprościej brak jest bowiem przepisu powszechnie obowiązującego, który udzielałby ochrony prawnej podmiotom w tego typu okolicznościach. W ocenie Sądu, stan obiektu oraz legalność wykonywanych w nim robót nie dotyczą w jakikolwiek sposób uprawnień, czy obowiązków skarżącego. Dlatego też słusznie uznały orzekające w sprawie organy, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przysługuje, ani nie przysługiwało mu żadne prawo rzeczowe do spornej nieruchomości ani nieruchomości sąsiedniej, zaś sam fakt okazjonalnego przebywania w pomieszczeniach budynku oraz dokonywania wpłat na jego remont, nie może prowadzić do wniosku, że stan budynku może oddziaływać na jego prawa lub obowiązki. Skarżący nie może zatem być stroną w postępowaniu prowadzonym w stosunku do tego budynku na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący domagał się przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jego udziałem, jedynym rozstrzygnięciem, jakie mógł podjąć organ było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też PINB Miasta Z. prawidłowo zastosował ten przepis, stąd trafne jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Tym samym nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art., art. 7, 8, 9, 10 w związku z art. 126 i 28 k.p.a. Zdaniem Sądu organ w niniejszej sprawie ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w szczególności stwierdził, że skarżący nie posiada statusu strony we wnioskowanym postępowaniu. Wobec odmowy wszczęcia postępowania nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu uniemożliwiono zapoznanie się z ich treścią. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania. Jedyne co należy wskazać to to, iż zasady te nie nakładają na organ obowiązku rozpatrzenia każdego skierowanego do niego żądania. Na organie spoczywa bowiem obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez dany podmiot wniosków. W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Skarga jako bezzasadna podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).