II SA/Lu 64/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. K. kwotę 5.842 zł (pięć tysięcy osiemset czterdzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzja z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], ustalającej na rzecz odwołującej odszkodowanie w wysokości [...] zł (tj. po [...] zł na rzecz każdej ze współwłaścicielek) za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy - Miasta K. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie miasta K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0616 ha, z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] września 2009 roku, nr [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa układu komunikacyjnego ulic osiedla [...] obejmującego ulice: [...] z łącznikiem do ulicy [...] w K. wraz z budową oświetlenia ulicznego, kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolizji projektowanych dróg z siecią gazową i teletechniczną". Na mocy tej decyzji działki nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0616 ha (stanowiące dotychczas własność Z. K.), stały się własnością samorządu gminnego - Miasta K. i zostały przeznaczone na pas drogowy. Następnie decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] organ pierwszej instancji ustalił na rzecz Z. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia przez M. K. prawa własności ww. nieruchomości. Powyższa decyzja została uchylona decyzją kasacyjną Wojewody z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Starosta [...] ponownie ustalił odszkodowanie na rzecz Z. K. w kwocie [...]zł. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji organ drugiej instancji decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał ją w mocy. Ww. decyzje organów obu instancji zostały jednak następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 375/13. Rozpatrując sprawę ustalenia odszkodowania na rzecz byłej właścicielki działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] po raz trzeci Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowych operatów szacunkowych określających wartość wywłaszczonych nieruchomości. Wyceny takie zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. w dniu [...] listopada 2014 r., a następnie załączone do akt sprawy (k. 8-95, tom III akt adm. I inst.). Opierając się na ustaleniach zawartych w sporządzonych operatach Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] ponownie ustalił na rzecz Z. K. odszkodowanie z tytułu przejęcia przez M. K. prawa własności działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...], tym razem w kwocie [...]zł. Z. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej, kwestionując prawidłowość operatów będących podstawą ustalonego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie analizy sporządzonych w dniu [...] listopada 2014 r. operatów szacunkowych doszedł do wniosku, że zawarta w nich wycena przejętych pod budowę drogi działek została dokonana w sposób zgodny z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także ze standardami zawodowymi. W ocenie Wojewody przedmiotowe operaty, przyjęte jako dowód w sprawie, są wiarygodne i przejrzyste oraz nie zawierają braków, czy też pomyłek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody wniosły wspólnie Z. K. – reprezentowana przez adwokata A. G.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie, w jakim Wojewoda i Starosta [...] nie uwzględnili przy wydawaniu zaskarżonych decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 375/13, którymi byli związani na mocy ww. normy, - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 78 w związku z art. 84 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na ponownym wykorzystaniu powtórnie wadliwie sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę operatów szacunkowych przedmiotowych nieruchomości, którego pierwotne operaty były już przedmiotem negatywnej oceny WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 375/13, a także nieuzasadnione nieuwzględnienie przez organ drugiej instancji zgłaszanych przez skarżące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w odwołaniu wniosków o wyznaczenie innego biegłego, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez wykorzystanie do ustalenia wysokości odszkodowania powtórnie wadliwie sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę operatów szacunkowych, który przyjmując metodę porównawczą celowo i z rozmysłem nie uwzględnił średnich cen transakcji dokonanych z udziałem podobnych nieruchomości z terenu całego regionu – województwa, w sytuacji braku transakcji do porównania na rynku lokalnym, tj. w powiecie krasnostawskim, o co skarżąca wnosiła; - § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ich niezastosowanie i wykorzystanie do ustalenia wysokości odszkodowania powtórnie wadliwie sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę operatów szacunkowych, nieuwzgledniających tego, że stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie metody opisanej w tym przepisie, na co także wskazywała skarżąca w pierwotnej skardze do WSA w Lublinie, który to pogląd WSA zaakceptował i ujął w zaleceniach do zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Co więcej, oceniając legalność zaskarżonego aktu, sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę również te jego wady, które nie zostały objęte zarzutami skargi. Skarga Z. K. zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Jak wynika z dyspozycji art. 12 ust. 4 i 4a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stały się – z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna – własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa powyżej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). W świetle przytoczonego wyżej stanu prawnego ustalenie wartości nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego pod realizację inwestycji drogowej, decydującej o wysokości odszkodowania na rzecz byłego właściciela, następuje w oparciu o regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako "u.g.n."). W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu pierwszej instancji, ale również organu odwoławczego (por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, LEX nr 1234113 oraz z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1053/13, LEX nr 1769784). Uwzględniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w oparciu o nieaktualne operaty szacunkowe. Z treści operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. na potrzeby ustalenia – w toku ponownego rozpatrywania przez organ pierwszej instancji – wartości przejętych od skarżących na rzecz Miasta K. działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...], wynika, że opinie te zostały wykonane w dniu [...] listopada 2014 r. Oznacza to, że termin ich ważności upływał w dniu [...] listopada 2015 r. Skoro zatem organ odwoławczy orzekał w niniejszej sprawie w dniu [...] listopada 2015 r., wykorzystanie przez niego wspomnianych operatów było uwarunkowane wcześniejszym potwierdzeniem ich aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z art. 154 ust. 4 u.g.n. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy oparł się wycenach sporządzonych w dniu [...] listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. - uznając je za prawidłowe i w konsekwencji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji - nie żądając jednak wcześniej potwierdzenia ich aktualności. Uchybienie to jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wysokość odszkodowania, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Okoliczność ta sprawia jednocześnie, że przedwczesne byłyby rozważania Sądu odnoszące się do merytorycznych zarzutów skargi. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie odszkodowania na jego podstawie spowodowało naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji winien zatem zwrócić się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatów i dopiero uaktualnione operaty poddać merytorycznej ocenie. Jeżeli zaś rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności przedmiotowych wycen, organ odwoławczy - uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie – będzie zmuszony uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, który z kolei będzie wówczas zmuszony zlecić sporządzenie nowych operatów szacunkowych na potrzeby niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.