II SA/Lu 640/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłków celowych z przeznaczeniem na uregulowanie opłaty za wodę, opłaty za energię elektryczną, opłaty za wywóz śmieci oraz na zakup środków czystości utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia podano, że we wniosku z dnia 31 stycznia 2018 r. T. G. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o przyznanie pomocy finansowej na uregulowanie płatności za wodę, energię elektryczną i wywóz śmieci. Podczas przeprowadzonego w dniu 1 lutego 2018 r. wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni uzupełniła powyższe podanie, wnosząc dodatkowo o przyznanie pomocy finansowej na zakup środków czystości. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą. W miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku uzyskała dochód z tytułu emerytury w kwocie [...]zł, pomniejszony o kwotę potrąceń administracyjno-sądowych, a także dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie [...]zł. Łączny dochód wnioskodawczyni wyniósł zatem [...] zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, ustalone na kwotę [...]zł. Organ uznał wobec tego, że zasiłek celowy stronie nie przysługuje. Nadto stwierdził, że w jej sytuacji nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego na ww. cele. Stanowisko to Kierownik [...] MOPR w L. uzasadnił tym, że wnioskodawczyni posiada stały dochód, którego wysokość znacznie przekracza kryterium dochodowe, wobec czego strona może samodzielnie wygospodarować środki na zgłoszone potrzeby, chociażby odpowiednio wykorzystując posiadane gospodarstwo rolne. Argumentując orzeczoną odmowę organ ponadto wskazał, w jakim zakresie dotychczas udzielił stronie pomocy. Podkreślił, że nie posiada wystarczających środków finansowych na pokrycie wszystkich potrzeb osób kwalifikujących się do uzyskania pomocy i w pierwszej kolejności zmuszony jest zabezpieczyć elementarne potrzeby osób znajdujących się w gorszej sytuacji niż wnioskodawczyni, całkowicie pozbawionych dochodu i nieposiadających możliwości samodzielnej poprawy swojej sytuacji materialnej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T. G. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących wysokości osiąganego przez nią dochodu. Strona podniosła, że nigdy nie była rolnikiem i nie uzyskuje żadnego dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego, a tym samym nie rozumie, dlaczego dochód z gospodarstwa został uwzględniony przez organ pierwszej instancji. Odwołująca podkreśliła, że nie może sprzedać gospodarstwa rolnego, ponieważ" mieszka tam jej ubezwłasnowolniony syn", który "jest zameldowany na pobyt stały". Jej zły stan zdrowia powoduje jednocześnie, że nie może ona podjąć pracy w gospodarstwie rolnym, ani tez żadnej innej pracy fizycznej. Podsumowując strona wniosła o wnikliwe przeanalizowanie jej sytuacji zdrowotnej i materialnej oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podtrzymując stanowisko organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze również wskazało, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka na stancji w jednorodzinnym domu, zajmując jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. Źródłem jej dochodu jest emerytura w kwocie [...]zł. Z powodu prowadzonej egzekucji nie otrzymuje jednak tego świadczenia w pełnej wysokości, lecz w kwocie [...]zł. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego na terenie gminy S. o powierzchni [...] ha fizycznych, co stanowi [...] ha przeliczeniowych. Wysokość dochodu z tego gospodarstwa, ustalona zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej , wynosi [...] zł. ([...] ha x [...] zł). Miesięczny dochód łącznie opiewa zatem na kwotę [...]zł. Strona pozostaje pod stałą kontrolą lekarzy specjalistów z powodu licznych schorzeń (ortopedycznych, kardiologicznych, pulmonologicznych, dermatologicznych, alergologicznych, neurologicznych, gastrologicznych, laryngologicznych i chirurgicznych). Wraz z wnioskiem przedstawiła skierowania do poradni leczenia osteoporozy, chirurgicznej, neurologicznej i otolaryngologicznej, kopie recept na łączną kwotę [...]zł, a także fakturę z dnia 3 stycznia 2018 r. Do stałych wydatków strony należą: opłata za stancję - [...] zł, opłata za wywóz śmieci - [...] zł, opłata za energię elektryczną - [...] zł, a także koszty związane z zakupem leków i leczeniem. Uzyskiwany przez stronę dochód przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ([...] zł), co oznacza, że nie spełnia warunku uzyskania nieodpłatnej pomocy w formie zasiłku celowego, na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie uznania, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie stronie pomocy na podstawie art. 41 ustawy. W ocenie organu odwoławczego okoliczności związane z konieczność stałego przyjmowania leków wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową strony, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż strona posiada stałe źródło dochodu, a więc ma możliwość takiego gospodarowania posiadanymi środkami, aby samodzielne zaspokoić zgłoszone potrzeby. Ponadto, z uwagi na ponoszone wydatki związane z leczeniem, stronie przyznany został w styczniu 2018 r. specjalny zasiłek celowy w kwocie [...]zł na częściowe pokrycie kosztów leczenia. Organ nie może natomiast swojej pomocy koncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czyzdrowotna była najtrudniejsza. Kolegium za bezpodstawny uznało zarzut strony kwestionujący zasadność uwzględnienia, przy ustalaniu jej sytuacji dochodowej, dochodu z gospodarstwa rolnego. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz, czy rzeczywiście przynosi ono dochody (organ powołał się w tym kontekście na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09 i z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1292/09). Kolegium przyznało rację twierdzeniu, że organ pomocy społecznej musi brać pod uwagę konieczność zaspokojenia w pierwszej kolejności podstawowych potrzeb bytowych osób, które nie posiadają jakichkolwiek dochodów, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Ośrodki pomocy społecznej muszą w sposób racjonalny gospodarować swoimi środkami, a z uwagi na ograniczone środki zobowiązane są do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb w odniesieniu do ogólnej liczby ubiegających się pomoc. Odnosząc tę kwestie do okoliczności niniejszej sprawy Kolegium podkreśliło, że inny wniosek T. G. z dnia 31 stycznia 2018 r. został przez organ pierwszej instancji uwzględniony poprzez przyznanie stronie zasiłku celowego na pokrycie w części kosztów zakupu leków i leczenia w kwocie [...]zł. Ponadto dwoma odrębnymi decyzjami przyznani stronie pomoc na zakup posiłku lub żywności w styczniu 2018 r. i marcu 2018 r. w kwotach po [...] zł, a następnie odstąpiono w całości od żądania zwrotu wydatków na te świadczenia. W ocenie Kolegium nie można zatem zarzucić organowi pierwszej instancji bezczynności i bierności w rozwiązywaniu problemów strony w zaspakajaniu potrzeb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niej niezrozumiała, zaś powołane w niej wyroki NSA nie dotyczą jej sytuacji. Ponadto skarżąca wytknęła członkom organu odwoławczego brak zrozumienia dla jej trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej ( Dz. U z 2017r. poz. 1769 ) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być natomiast odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie powyższego świadczenia uwarunkowane jest jednak zachowaniem kryterium dochodowego, które w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji w przypadku osoby samotnie gospodarującej – stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058 – obwiązujące do dnia 30 września 2018 r.) - wynosiło [...] zł. Tymczasem zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że dochód skarżącej, będącej – co pozostaje poza sporem – osobą samotnie gospodarującą, przekracza ww. kryterium dochodowe. Organy zasadnie do dochodów skarżącej zaliczyły emeryturę w kwocie [...]zł bez odliczenia potrąceń komorniczych, skoro z art. 8 ust. 3 ustawy wynika, że wyłącznie potrącenia komornicze wynikające ze zobowiązań alimentacyjnych na rzecz innych osób mogą być uwzględnione przy ustalaniu dochodu na potrzeby postępowania z zakresu pomocy społecznej, co w sprawie nie ma miejsca oraz dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego na terenie gminy S., którego powierzchnia wynosi [...] ha fizycznych, stanowiących równowartości [...] ha przeliczeniowych. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy w zw. z § 1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Podkreślenia przy tym wymaga, że zawarta w art. 8 ust. 9 regulacja dotycząca sposobu obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla organów administracji jak i dla sądów. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w powołanym przepisie, nawet jeśli dochód z tego tytułu faktycznie nie jest uzyskiwany. W konsekwencji dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego, ani czy grunt jest w ogóle uprawiany. Decydujący jest tytuł własności lub posiadania gruntu oraz jego zaklasyfikowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również na możliwość sprzedaży lub dzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego strona nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1154/11; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09; z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 928/10 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 był też przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (Dz. U. Nr 82, poz. 503), orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżąca jest właścicielem wspomnianego wyżej gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, to tym samym nie sposób podważyć prawidłowości ustalenia, że na dochód skarżącej składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł), ustalony w sposób ryczałtowy - ([...] ha przeliczeniowych x [...] zł). Całkowity dochód strony wynosi zatem [...] zł, obejmując również emeryturę w kwocie [...]zł. Dochód ten niewątpliwie zatem przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ([...] zł), co pozbawia skarżącą uprawnienia do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy. Wobec ustalenia, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe, obowiązkiem organów było zatem rozważenie przyznania skarżącej, na wskazane przez nią potrzeby, pomocy na podstawie przepisu art. 41 ustawy, według którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego – jak wynika wprost z przytoczonego przepisu – zależy zatem od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia ustala, czy w danej sprawie ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek". Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest natomiast ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą (również) przesłanki do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na podstawie wspomnianego przepisu. Pomimo bowiem obiektywnie trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej, zgłoszonych przez nią potrzeb nie sposób uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powyższego przepisu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie to dotyczy wyłącznie sytuacji drastycznych, niecodziennych i wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 803/10, LEX nr 745329). Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych (por. także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1077/16, LEX nr 2082436). W świetle powyższych rozważań zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż w sytuacji skarżącej, która osiąga stały dochód w wysokości przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe, a nadto jest właścicielką gospodarstwa rolnego, z którego – w razie poczynienia odpowiednich starań – mogłaby pozyskać dodatkowe środki finansowe, i która sporadycznie otrzymuje wsparcie ze źródeł pomocy społecznej, potrzeba zapłaty należności za wodę, energię elektryczną i wywóz śmieci oraz zakupu środków czystości nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 ustawy. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena sytuacji życiowej skarżącej nie nosi zatem cech dowolności oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego, przy czym prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienia podjętych przez organy rozstrzygnięć spełniają natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.) skargę należało oddalić.