II SA/Lu 642/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009r. sprawy ze skargi G. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. R. i W. R. kwotę 478 /czterysta siedemdziesiąt osiem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), § 29 pkt 2 lit. b uchwały Rady Miejskiej Nr XIII/93/2008 z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 45 poz. 1205 z dnia 23 kwietnia 2008 r.), oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), ustalił G. i W. R. opłatę w wysokości 15 918zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid. 533, położonej przy ul. A. K. w P., który nastąpił w wyniku uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Rada Miejska uchwałą nr XIII/93/2008 z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ustaliła stawkę procentową opłaty na 25% wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. G. i W. R. zbyli swoją nieruchomość oznaczoną jako działka nr 533. W związku z faktem zmiany przeznaczenia omawianego terenu, który przed zmianą planu był terenem rolnym z dopuszczeniem prawa zabudowy (RP1), a po zmianie planu został zakwalifikowany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1MN), nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Uprawniony rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości działki nr 533 przed zmianą planu z 2008 r. na kwotę 26.976,00zł, a po jego zmianie na kwotę 90.648,00zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 63.672,00zł. Na podstawie tych ustaleń oraz stosując 25% stawkę wskazaną w uchwale organ określił opłatę planistyczną na kwotę 15.918,00zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli G. i W. R. podnosząc, że uchwała z 2008 r. nie dotyczy ich działki. Wskazali ponadto, iż działka nr 533 stanowiąca ich własność jest położona na obszarze M-3 i są to tereny zabudowy jednorodzinnej już od 2002 r. zgodnie z uchwałą z dnia 28 grudnia 2001 r., Nr XXXI/221/2001, (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2002 r. Nr 15, poz. 441). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. i W. R. od decyzji Burmistrza, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na stronę przedmiotowej opłaty planistycznej, a jej wysokość ustalona została przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Ponadto po przeanalizowaniu operatu szacunkowego, Kolegium uznało także, że został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodą porównywania parami, która polega na porównaniu działki będącej przedmiotem wyceny, której cechy były znane, kolejno z działkami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia oraz cechy tych nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. i W. R. zarzucili decyzji Kolegium, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawionych w ich odwołaniu z dnia 18 maja 2009 r. Poza tym wskazali, że metoda porównywania parami w przedmiotowej sprawie została nieprawidłowo zastosowana, rzeczoznawca nie uwzględnił bowiem wszystkich walorów wycenianej działki, w wyniku czego wartość działki skarżących została zaniżona. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując wniesioną skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co oznacza, że podjęta ona została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy administracji ustaliły i nałożyły opłatę planistyczną na G. i W. R. dot. działki nr 533, w kwocie 15.918,00 zł w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego na tym terenie, w wyniku ustaleń którego nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu obejmującego ich działkę, tzn. z terenu rolnego z dopuszczeniem prawa zabudowy (RP1) na teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1 MN), co wiązało się ze wzrostem wartości nieruchomości. Należy także podkreślić, że przedmiotowa sprawa była dwukrotnie przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego (decyzja z [...], Nr [...] oraz zaskarżona decyzja). W uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] wskazano, że według planu z 2001 r. przedmiotowa nieruchomość była położona w obszarze M3 (teren zabudowy jednorodzinnej), co – według Kolegium – wskazuje, iż zmianą planu nie został objęty teren, na którym jest położona działka nr 533. Powyższa rozbieżność – w ocenie Kolegium – powinna zostać przez organ I instancji wyjaśniona, bo może to mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a co za tym idzie na wysokość opłaty planistycznej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji tych wątpliwości nie wyjaśnił stwierdzając lakonicznie, iż przed zmianą planu teren, na którym znajduje się działka Nr 533 – to RP1 – tereny rolne z dopuszczeniem prawa zabudowy, a po zmianie planu 1MN – zabudowa jednorodzinna. Aczkolwiek w aktach sprawy znajdują się przypuszczalnie fragmenty planu z 2001 r. (kserokopie dołączone do pisma skarżących), to jednak nie zaznaczono na mapie przedmiotowej działki i nie wiadomo, czy była ona objęta tym planem (akta II instancji k.4-5). Nie wiadomo również, co przedstawiają kolorowe mapy znajdujące się na k.37-39 akt I instancji i czy znajduje się na nich przedmiotowa działka. Wypada zauważyć, że na mapach tych występuje teren oznaczony symbolami M3. Z kolei we fragmencie tekstu uchwały w sprawie zmiany planu z 28 maja 1998 r. znajdującym się w przekazanych aktach (k. 50-53 akt I inst.) nie jest wymieniona działka Nr 533. W efekcie nie jest wiadomo, czy działka ta była objęta zmianą planu z 1998 r. bądź 2001 r. ani też na jakiej podstawie zakwalifikowano ją do obszaru oznaczonego symbolem RP1 a także, czy przed ostatnią zmianą planu z 2008 r. znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem M3. Na rozprawie przed SKO w dniu 29 lipca 2009 r. (k.34) stwierdzono, o czym wyżej, że w aktach brak jest map, z których wynikałoby przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym zobowiązano pełnomocnika organu pierwszej instancji do dostarczenia map oraz graficznej części poprzedniego i obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynikać będzie w sposób bezsporny przeznaczenie nieruchomości. Na kolejnej rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. (akta II instancji k. 41) przedstawiono tylko część graficzną obowiązującego planu z zaznaczoną nieruchomością skarżących i tylko przedstawiciel organu I instancji oświadczył, że przed zmianą działka znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem RP1. W decyzji Kolegium (zaskarżonej) również nie wyjaśniono wątpliwości podniesionych w pierwszej decyzji SKO. Oznacza to, że nie zostały wyjaśnione należycie istotne okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wykazał się przy tym niekonsekwencją, skoro utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która zapadła bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, na które sam wcześniej zwrócił uwagę. Zatem należy stwierdzić, że w decyzji organu pierwszej instancji (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy), jak i w decyzji organu drugiej instancji (zaskarżonej) nie podjęto czynności zmierzających do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego we wskazanym zakresie. Ponadto w kontekście powyższych rozważań należy podnieść, iż organ odwoławczy, jako organ którego przedmiotem postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, odniósł się tylko w sposób pobieżny do ustaleń faktycznych tego organu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H.BECK, W-wa 2004, s.587). Ograniczył bowiem swoją argumentację w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego subsumpcji do ogólnego stwierdzenia, powtarzając ustalenia organu I instancji. Należy zatem przyjąć, że organ odwoławczy nie dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w warunkach wykorzystania, w przeświadczeniu tego organu, wszelkich możliwości dowodowych (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r., V SA 2260/01, LEX nr 171224). Poza tym, jak wynika to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/79, LEX nr 30873), zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ obowiązany jest bowiem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody w powiązaniu ze sobą. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może także przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to konieczność, w toku jej ponownego rozpoznania, uzupełnienia akt o dokumenty, m.in. pełne plany zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. i 2008 r., na podstawie których będzie można bezspornie określić przeznaczenie działki nr 533. Takie materiały dowodowe dopiero będą stanowić podstawę dalszych działań, w ramach których, w zależności od dokonanych ustaleń, może znaleźć się kwestia dokonania oceny faktu ustalenia lub nie, a jeżeli tak to w jakiej wysokości, opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ winien następnie w sposób wyczerpujący przedstawić swoją argumentację w uzasadnieniu decyzji, biorąc pod uwagę wymogi płynące z treści art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie tak uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Dodatkowo wskazać należy, iż uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego uszło, że w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej powołano przepis art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) zamiast art. 104 kpa. Trzeba przyznać, że już pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) kwestia stosowania w sprawach opłaty planistycznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź Ordynacji podatkowej była różnie rozstrzygana. Między innymi argumentowano, że skoro przedmiotowa opłata jest dochodem budżetu gminy i ma charakter publicznoprawny, to spełnia przesłanki wskazane w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2001 r., II SA/Gd 1948/01). Jednakże przeważające jest stanowisko, że mimo, iż opłata planistyczna ma niektóre cechy podatku w świetle art. 6 Ordynacji podatkowej, to za taki podatek nie może być uznana, a do jej ustalenia zastosowanie mają przepisy kpa (zob. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 520/04, wyrok WSA w Lublinie z 7 września 2004 r., II SA/Lu 1084/03). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela drugie z przedstawionych stanowisk. Należy uznać, że zachowało ono swoją aktualność także na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydaje się, że pogląd ten podziela także Samorządowego Kolegium Odwoławcze, które w podstawie prawnej swojej decyzji wskazało art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a nie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże dla porządku należało ją podnieść. Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy.