II SA/Lu 643/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi J. S.-K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. W. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji przyznał skarżącemu, na jego wniosek, zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie 200 zł na styczeń [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, a w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy uzyskał dochód w wysokości [...] zł, który nie przekracza 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 1 051,50 zł. Organ zaznaczył, że wysokość świadczenia uwarunkowana jest wysokością środków finansowych, którymi dysponuje oraz potrzebami innych świadczeniobiorców pomocy społecznej. W odwołaniu skarżący podniósł, że nie została wystarczająco wyjaśniona jego sytuacja finansowa i zdrowotna. Jest on osobą ubogą, bezrobotną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (orzeczenie wydano na stałe). Jest osobą schorowaną. Wskazał, że zostało przekroczone uznanie administracyjne. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości w punkcie pierwszym, a w punkcie drugim przyznało skarżącemu świadczenie na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie 400 zł na [...] r. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wyjaśniło, że pomoc o jaka ubiega się skarżący jest realizowana w trybie przewidzianym w przepisach u.p.s. i jest tożsama z zasiłkiem celowym, o którym stanowi art. 39 u.p.s. Kolegium wskazało, że w dniu 13 stycznia 2021 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w lokalu komunalnym składającym się z pokoju z kuchnią, łazienką, WC. Zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] r. skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym – orzeczenie wydano na stałe. Skarżący wskazał, że leczy się w związku z przewlekłymi schorzeniami gastrologicznymi, ortopedycznymi, neurologicznymi, urologicznymi, endo-krynologicznymi, naczyniowymi, onkologicznymi, pulmonologicznymi, a także z powodu cukrzycy i nawracających zaburzeń depresyjnych. Znajduje się pod stałą kontrolą poradni specjalistycznych. Jak wynika z zaświadczenia wystawionego w dniu [...] r. przez lekarza chorób wewnętrznych endokrynologa, leczony jest z powodu akromegalii i gigantyzmu przysadkowego, innych postaci niedoczynności tarczycy, woli wieloguzkowych, nietoksycznych. Kolegium wskazało, że skarżący w grudniu 2020 r. zakupił leki za kwotę 94,14 zł. Utrzymuje się z zasiłku stałego, który w grudniu 2020 r. przysługiwał w wysokości 423 zł. Ponadto otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 267,06 zł i dodatek energetyczny w wysokości 10,94 zł. Łącznie uzyskuje dochód w wysokości 701 zł. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem do stałych miesięcznych wydatków skarżącego należą opłaty za telefon (30 zł) i wywóz śmieci (21 zł). W grudniu 2020 r. zapłacił także czynsz za październik i listopad 2020 r. (153,92 zł) oraz za wrzesień (115,08 zł). Skarżący poinformował podczas wywiadu, że jest zadłużony w zakresie czynszu za grudzień 2020 r. (153,92 zł), a także co do opłat za energię elektryczną (63,45 zł) i za gaz (73,28 zł). W ocenie Kolegium spełniony został warunek kryterium dochodowego, zatem skarżący kwalifikuje się do programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu". Ponadto skarżący w październiku 2020 r. uzyskał pomoc na zakup żywności w wysokości 200 zł, w listopadzie – 600 zł, natomiast w grudniu 2020 r. – 500 zł. Kolegium zwróciło uwagę, że pomoc w stosunku do poprzednich miesięcy została znacznie obniżona, pomimo że nie zmienił się stan faktyczny tj. sytuacja zdrowotna skarżącego nie uległa poprawie, nadal przyjmuje leki i powinien stosować odpowiednią dietę. Reasumując powyższe rozważania, Kolegium doszło do przekonania o konieczności przyznania zasiłku celowego w wysokości 400 zł. Skargę na punkt drugi powyższej decyzji wniósł W. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Pełnomocnik zarzucił decyzji w tym zakresie: 1) rażące naruszenie art. 39 u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zasiłek celowy w kwocie 400 zł jest wystarczający na pokrycie kosztów wyżywienia comiesięcznie ponoszonych przez wnioskodawcę, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku odmiennego, w konsekwencji pozbawiając wnioskodawcę możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb żywieniowych, narażając go tym samym na głód i niedożywienie; 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niekorzystnej dla wnioskodawcy decyzji; - art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego, skutkujące oparciem się na niekompletnej dokumentacji oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszelkich motywów uznania, że zasiłek celowy w kwocie 400 zł będzie wystarczający do pokrycia przez wnioskodawcę kosztów związanych z zapewnieniem mu wyżywienia w miesiącu styczniu; - art. 11 k.p.a. poprzez brak dążenia do przekonania stron postępowania o zasadności wydania zaskarżonej decyzji oraz zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie punktu drugiego i przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 500 zł oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej przez profesjonalnego pełnomocnika z urzędu – koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest osobą starszą, schorowaną, ponosi koszt wizyt i badań lekarskich, zakupu leków, suplementów. Ponadto jest osobą ubogą, bezrobotną, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Skarżący podkreślił, że choruje na cukrzycę, w związku z czym konieczne jest przestrzeganie rygorystycznej diety i zakup odpowiedniej żywności. Z uwagi na stan zdrowia nie może podjąć pracy, również dorywczej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z powodu wniesienia po upływie terminu, względnie – w przypadku uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 25 sierpnia 2021 r. Sąd przywróceił termin do wniesienia skargi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest uwarunkowane spełnieniem dwojakiego rodzaju przesłanek: po pierwsze, przesłanek natury ogólnej, odnoszących się do każdej formy wsparcia w ramach pomocy społecznej. Do tej grupy należą w szczególności przesłanki wynikające z celów pomocy społecznej (art. 2-4, art. 7 u.p.s.), przesłanki podmiotowe, wskazujące krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie objęte formami wsparcia z pomocy społecznej (art. 5-5a u.p.s.) oraz przesłanka kryterium dochodowego, z której wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane uzyskiwaniem dochodu nie przekraczającego określonych przez prawodawcę progów (art. 8 u.p.s.). Druga grupa przesłanek ma charakter szczegółowy i odnosi się do poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ustawowe przesłanki różnią się stopniem precyzyjności – niektóre bazują na kryteriach ścisłych (kryterium dochodowe, przesłanki podmiotowe), inne mają charakter zwrotów niedookreślonych, którym konkretną treść można nadać dopiero w uwarunkowaniach konkretnej sprawy (większość przesłanek nawiązujących do celów pomocy). Oparcie przesłanek na zwrotach niedookreślonych tworzy po stronie organów pewien luz decyzyjny. Zakres luzu decyzyjnego zwiększa się znacząco w przypadkach, gdy ustawodawca wprowadza uznanie administracyjne w orzekaniu o przyznaniu poszczególnych świadczeń. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku zasiłku celowego. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść powyższej regulacji wskazuje na dwojaki poziom luzu decyzyjnego organu – z jednej strony pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" ma charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego wysokości), działa w granicach luzu decyzyjnego, co wynika z użycia w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania: "może być przyznany". Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, z drugiej, ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z jednej strony mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Uwarunkowania prawne, w jakich wydawana jest decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, determinują również sądową kontrolę decyzji organu. W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi wyżej determinantami. Oczywiście sąd administracyjny musi zapewnić skarżącemu skuteczną ochronę prawną, tym niemniej jednak rolą sądu jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Aby uchylić (stwierdzić nieważność) decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, sąd musi ustalić, że decyzja narusza prawo. Istotą luzu decyzyjnego jest pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych (niestety ograniczonych) możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących. Powyższy ogólny wywód był konieczny, aby zakreślić ramy, w jakich sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w rozpoznawanej sprawie. Działając w tak określonych ramach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie mogą być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom luzu decyzyjnego. Nie są to rozstrzygnięcia arbitralne. W sprawie nie było sporne spełnienie przesłanki kryterium dochodowego. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że dochód skarżącego nie przekracza granicy kryterium dochodowego. Sporna pozostaje natomiast kwestia zakresu udzielonej skarżącemu pomocy. W ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu II instancji, choć zakres udzielonego wsparcia nie jest zgodny z oczekiwaniami skarżącego. Świadczenia z pomocy społecznej opierają się na zasadzie subsydiarności, rozumianej w ten sposób, że mają one nie tyle stanowić stałe źródło finansowania wszelkich potrzeb bytowych beneficjentów, ale wsparcie uzupełniające w takim zakresie, w jakim sam beneficjent nie jest w stanie rozwiązać problemów z zaspokojeniem tych potrzeb. Świadczy o tym jednoznacznie treść art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podobnie w art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Wreszcie w art. 4 u.p.s. wyrażono zasadę, w myśl której osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ponadto organy muszą oszczędnie gospodarować relatywnie niewielkimi środkami przeznaczonymi na znaczne potrzeby wielkiej grupy klientów pomocy społecznej (por. podobnie wyrok NSA z 29 września 2020 r., I OSK 1032/20, wyroki NSA z 26 sierpnia 2021 r. I OSK 448/21 i I OSK 447/21). Uznanie administracyjne, jakim dysponują organy na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s., obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1640/19). Sąd zważył, że twierdzenia skarżącego o niedokładnym zbadaniu stanu faktycznego nie zostały poparte konkretną argumentacją. Nie przedstawił on okoliczności, których organy nie ustaliły i nie wzięły pod uwagę w toku postępowania administracyjnego. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wskazał na ograniczenia finansowe, uzasadniające limitowanie przyznanej skarżącemu pomocy. Należy zauważyć, że przepisy nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z takiej formy pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że okolicznością powszechnie znaną jest to, że środki przeznaczone na pomoc społeczną nie wystarczają na przyznanie świadczeń wszystkim osobom, które takiej pomocy potrzebują (wyrok z dnia 26 sierpnia 2021 r., I OSK 448/21). Organy administracji działają w warunkach, w których zasoby systemu pomocy społecznej nigdy nie są wystarczające do zapewnienia wszystkim potrzebującym godnych warunków życia. Stąd potrzeby bytowe osób ubiegających się o wsparcie podlegają pewnej gradacji, a wsparcie udzielane ze środków pomocy społecznej często nie będzie obejmowało takiego zakresu, jakiego oczekuje beneficjent. Przyznany skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 400 zł nie pokrywa w całości potrzeb skarżącego w zakresie zakupu leków i żywności. Jednakże udzielając w takim zakresie wsparcia organ II instancji nie przekroczył luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie był bowiem związany ani wskazaną we wniosku formą, ani wysokością pomocy społecznej. Organ nie jest zobligowany do przyznania zasiłku celowego nawet wtedy, gdy zostały spełnione odpowiednie przesłanki (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 września 2021 r., II SA/Łd 456/21). Ubocznie warto zauważyć również, że pomoc, o której stanowi art. 39 u.p.s. ma charakter doraźny i nie może stanowić stałego źródła utrzymania. Celem przyznania tego świadczenia nie jest trwałe rozwiązanie sytuacji skarżącego. Nie służy ono comiesięcznemu, pełnemu pokrywaniu kosztów jego utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19). Kolegium prawidłowo rozważyło zarówno bieżące potrzeby skarżącego, całokształt jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, a przede wszystkim zakres dotychczasowego wsparcia. W tej sytuacji nie sposób skutecznie zarzucić Kolegium naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 39 u.p.s., ani przepisów postępowania administracyjnego. Wobec powyższych argumentów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego oparto na przepisach art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18).