I OSK 2868/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/18 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1233/18, oddalił skargę A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], odmówił przyznania A.Z. zasiłku celowego na opłacenie czynszu, gazu, internetu i okularów progresywnych. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że skarżący wystąpił do Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności, lecz nie stawił się na dwa terminy komisji lekarskiej. Nie wykorzystuje on posiadanych możliwości. Ponadto, otrzymuje pomoc z ośrodka i nie rozliczył pomocy uprzednio przyznanej na okulary. Ośrodek realizuje zaś pomoc także innym osobom, a średnia wartość przyznanego świadczenia to 93 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wskazało, że z przepisu art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769) wynika, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich satysfakcjonującej, czy uznanej przez stronę za wystarczająco wysokie. Przy czym ma ona umożliwić życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto, z treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie naruszył granic tego uznania, jak też przepisów prawa w orzeczeniu odmawiającym przyznania wnioskowanego wsparcia, które skutkowałoby uwzględnieniem odwołania. Prezydent rozważył bowiem zarówno dotychczas udzielone skarżącemu wsparcie, jak też skonfrontował obecny wniosek z ustawowymi celami pomocy społecznej, które uwzględnił. Kolegium podkreśliło, że skarżący jest objęty opieką ośrodka i otrzymał pomoc w formie zasiłku okresowego i zasiłków celowych. Przy czym, nie jest rolą pomocy społecznej zaspokajanie w pełni potrzeb i spełnienie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Organy nie mogą koncentrować się tylko na wnioskodawcy, lecz obowiązane są uwzględnić również uzasadnione potrzeby innych osób zwracających się o zasiłki. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 marca 2018 r.; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu z mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Uzasadniając wydany wyrok Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769), a rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowych przeprowadzana zaś jest pod względem zgodności z prawem, a ponadto wymaga zbadania, czy rozstrzygnięcie podjęte przez organ w ramach jego działania było dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór sposobu rozpoznania sprawy. Wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. Kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej sformułowane w art. 2 - 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd wskazał, że organy w kontrolowanych decyzjach w sposób szczegółowy rozważyły sytuację skarżącego. Uwzględniły one przyznane mu już wsparcie oraz fakt, że mimo iż toczy się postępowanie o przyznanie mu zasiłku stałego, nie stawił się dwukrotnie, celem oceny stopnia jego niepełnosprawności przed właściwą komisją. Obecnie natomiast wnosi o opłacenie czynszu, gazu, internetu i okularów progresywnych. Przy czym, opłaty związane z mieszkaniem są pokrywane przez jego matkę, zaś na zakup okularów otrzymał już zasiłek celowy, który został wypłacony. Skarżący tego ostatniego wsparcia nie rozliczył. Ponadto, organ w swojej decyzji odniósł sytuację skarżącego do potrzeb innych podopiecznych ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych. Wskazał, iż wnioskujący o pomoc powinien skorzystać z możliwości ubiegania się o alimenty, gdyż taka powinność wynika z zasady pomocniczości, która została zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, od kilku lat jest objęty opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, co potwierdza także przedłożone na rozprawie zaświadczenie. Nie jest zatem pozostawiony sam sobie, a ośrodek stara się pochylić nad jego potrzebami. Organ musi jednak kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego, ale i własnymi możliwościami finansowymi, w kontekście wsparcia wszystkich potrzebujących jego pomocy. Musi bowiem mieć także na względzie ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszane przez nich żądania. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że decyzja organu I i II instancji nie przekracza granic uznania administracyjnego i podkreślił, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Jednocześnie, Sąd przyznał rację skarżącemu, że lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I i II instancji narusza art. 107 k.p.a., ale uznał, że nie wyklucza ona kontroli poprawności samego rozstrzygnięcia i nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Organy wskazały bowiem i opisały przyczyny odmowy przyznania świadczenia oraz dokonały analizy stanu faktycznego w zaskarżonych orzeczeniach. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu, wydanym po rozważeniu przesłanek materialnoprawnych, wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także przyznania pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie ma prawa do otrzymania biletu socjalnego; - art. 39 ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka wynikająca z zaskarżonego artykułu, bowiem skarżący jest osobą o dramatycznej sytuacji finansowej; - art. 107 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawarcie w niej stwierdzeń ogólnych i nie odnoszących się do konkretnego przypadku, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego wbrew ciążącym obowiązkom Sądu, niepodjęcie przez Sąd czynności celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględniania żądania skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim, zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieskuteczne. Podkreślić trzeba, że dla prawidłowego sformułowania zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W zarzucie tym nie chodzi bowiem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu a sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie p.p.s.a. Dlatego też, w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego, w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy je bowiem powiązać z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (zob. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 596/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy k.p.a. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnego sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2210/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący w rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawił zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego bez powiązania ich z odpowiednimi regulacjami p.p.s.a., tym samym czyniąc ten zarzut nieskutecznym. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Organy administracji, rozpatrując sprawę przeprowadziły wnikliwie postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, zachowując wymagania wynikające z treści art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienia wydanych decyzji umożliwiają ich merytoryczną kontrolę, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Z tych samych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta [...] i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie ma prawa do otrzymania biletu socjalnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów k.p.a., lecz jedynie weryfikował stosowanie przepisów tego aktu normatywnego przez organ administracji publicznej. Zarzut ten dotyczy ponadto prawa do otrzymania biletu socjalnego, co w ogóle nie stanowiło przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący żądał przyznania mu zasiłku celowego na opłacenie czynszu, gazu, internetu i okularów progresywnych. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 39 ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Zgodnie z treścią art. 39 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4). Niewątpliwie, przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też, spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Zasiłek ten przyznawany jest bowiem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1291/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasiłek celowy może być zatem przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Co więcej, rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Tym samym, spełnienie warunków otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednakże odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadnienia, w tym powołania się na interes społeczny bądź brak możliwości organu. Kontrola decyzji uznaniowych jest zaś przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy o pomocy społecznej. Takie ustawowe kryterium legło także u podstaw oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, których to kontrolę przeprowadził Sąd I instancji. Nie podważając potrzeb skarżącego, Sąd ten uwzględnił, że skarżący z pewnością jest osobą wymagającą wsparcia a organy w sposób szczegółowy rozważyły jego sytuację. Organy uwzględniły bowiem przyznane już skarżącemu wsparcie, w tym przyznany i wypłacony wcześniej zasiłek celowy na zakup okularów. Ponadto, organy odniosły sytuację skarżącego do potrzeb innych podopiecznych ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych. Sąd podkreślił, że skarżący jest objęty opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, który wspiera go już od kilku lat. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja przekraczała granice uznania administracyjnego. Z pewnością, nie może o tym przesądzać fakt, że skarżącemu nie udzielono wsparcia w rozmiarze przez niego zgłaszanym. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, na co słusznie zwrócił uwagę również Sąd I instancji, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).