I OSK 2926/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 66/18 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 66/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.K. w dniu 10 sierpnia 2017 r. zwróciła się do Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., dalej jako "Dyrektor GOPS". z wnioskiem o udzielenie pomocy w spłacie zadłużenia czynszowego wobec Spółdzielni Mieszkaniowej w K., dalej jako "Spółdzielnia". Podała, że jej stan zdrowia uniemożliwia podjęcie działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej - podjęcia pracy i spłaty zadłużenia, co grozi jej utratą mieszkania. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] znak: [...] Dyrektor GOPS działający z up. Wójta Gminy C., odmówił wnioskodawczyni na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia czynszowego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na wyjątkowo trudną sytuację wnioskodawczyni GOPS od wielu lat wspiera ją poprzez pracę socjalną. Wyjaśniono, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną i nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Z uwagi na umiarkowany stopień niepełnosprawności nie ma uprawnień do korzystania ze świadczeń pieniężnych z systemu ubezpieczeń społecznych i wymaga zatrudnienia na stanowisku przystosowanym, w warunkach pracy chronionej. Wyjaśniono, że wnioskodawczyni uzyskuje zasiłek stały w miesięcznej kwocie 604 zł, który jest jej jedynym dochodem. Spełnia więc kryteria do uzyskania pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Dyrektor GOPS powołując się na zasadę pomocniczości (art. 2 i 3 u.p.s.) wyjaśnił, że świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do indywidualnych potrzeb osób i rodzin. Zaznaczył, że wnioskodawczyni od stycznia 2009r. do lipca 2017 r. wypłacono pomoc finansową na łączną kwotę 78.551,06 zł. Również przed 2009 r. korzystała z takiej pomocy. Dyrektor GOPS stwierdził, że choć pomoc w spłacie zaległości czynszowych mieści się w zakresie pojęcia niezbędnych potrzeb bytowych i wcześniej nie uchylał się od przyznania pomocy stronie na ten cel, to zważając, że zasiłek celowy jest fakultatywny, uznał, że aktualnie tej pomocy odmawia. Uzasadnił, że zaległości czynszowe wystąpiły na przełomie października 2015 r. i lutego 2016 r., kiedy to strona uzyskała spłatę świadczenia rehabilitacyjnego z ustawowymi odsetkami z ZUS w kwocie 15.343,20 zł brutto. W okresie tym strona, pomimo, że jej dochód przekraczał kryterium dochodowe, nie wnosiła regularnych opłat czynszowych, co spowodowało powstanie zadłużenia. Zdaniem organu wnioskodawczyni oczekuje regularnego i całkowitego regulowania za nią czynszu. Udzielenie zaś takiej pomocy oznaczałoby wyręczanie strony w jej zobowiązaniach. Ponadto stwierdzono, że zadłużenie jest wynikiem również tego, że strona zamieszkuje lokal mieszkalny na tyle duży, że nie przysługuje jej pomoc w formie dodatku mieszkaniowego. Skoro ustawodawca ustanowił zasady pomocy w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, to nie można dla obejścia tych przepisów wykorzystywać przepisów u.p.s. Przyznano, że sytuacja zdrowotna strony, jej wieloletnia niezdolność do podejmowania aktywności zawodowej, a co za tym idzie brak środków na zabezpieczanie własnych potrzeb oraz korzystanie z pomocy społecznej powodują, że strona nie jest w stanie samodzielnie utrzymywać mieszkania o tak dużej powierzchni, Dodano, że strona posiada lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego i powinna ewentualnie wystąpić o przyznanie lokalu z zasobu komunalnego. Odmawiając pomocy organ kierował się też możliwościami finansowymi i potrzebami innych osób. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia podało, że argumenty organu I instancji w świetle zebranych dowodów wskazują w sposób dostateczny na powody odmowy przyznania rzeczonej pomocy M.K. Kolegium stwierdziło, że strona całkowicie zrezygnowała z poprawy swej sytuacji bytowej przez aktywne i udokumentowane poszukiwanie zatrudnienia, nawet w ograniczonym zakresie wynikającym ze swego stanu zdrowia. Nie wykazała też żadnej aktywności by zmniejszyć wysokość zaległego czynszu pomimo, że miała takie możliwości finansowe - spłata świadczenia rehabilitacyjnego na przełomie 2015/2016 r. w kwocie 15.343,20 zł. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na fakt, że strona nie wykazała aktywności w stosunku do Spółdzielni, by podjąć się spłaty zaległości czynszowej na raty, czy wystąpić z inicjatywą zamiany posiadanego lokalu na mniejszy, co pociągałoby zmniejszenie miesięcznego obciążenia czynszem. Tym samym sytuacja strony w momencie złożenia wniosku pozwalała na odmowę przyznania jej pomocy w spłacie zaległości czynszowej, która w świetle art. 2-4 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie jest niezbędną potrzebą bytową. Nie naruszono przy tym granic uznania administracyjnego. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dalej również jako "WSA", skargę na powyższą decyzję. Skarżąca m.in. podkreśliła, że jej stan zdrowia nie pozwala jej na tym etapie leczenia na powrót do pracy. Wskazała, że spłaca zaległe opłaty mieszkaniowe - od V 2017 r. regularnie po 200 zł, a od XI 2017 r., po zawarciu ugody ze Spółdzielnią, spłaca całość miesięcznego zasiłku, a tym samym pozostaje całkowicie bez środków do życia. Ponadto starała się sprzedać mieszkanie. Nadto utrata mieszkania doprowadzi do tragedii, bo nie poradzi sobie z chorym synem bez mieszkania. Nadmieniła, że nie jest w stanie zweryfikować podanych przez organ I instancji kwot zasiłków, lecz jej zdaniem organ uwzględnił w tej sumie kwotę 15 tys. zł udzielonej jej zwrotnej pożyczki, którą strona spłaciła. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2018 r. pełnomocnik ustanowiony z urzędu zarzucił organowi odwoławczemu błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, że strona zupełnie zrezygnowała z poprawy swojej sytuacji bytowej. Tym samym dano wyraz braku zrozumienia, czym jest silna depresja, na którą choruje skarżąca. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że bezspornie skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, wynosił 604 zł jako kwota uzyskiwanego zasiłku stałego. Tym samym dochód skarżącej nie przekraczał kryterium dochodowego wynoszącego 634 zł określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Następnie WSA przytoczył art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zaznaczając, że pomoc w spłacie zadłużenia czynszowego może mieścić się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. Odmowa przyznania pomocy na ten cel może zagrażać sytuacji bytowej strony w szczególnie istotnej sferze życia tj. zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. WSA wyjaśnił czym jest zasiłek celowy i przywołując treść art. 3 u.p.s. podniósł, że choć przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ma charakter uznaniowy organ musi uwzględnić środki finansowe, jakimi dysponuje oraz zakres zgłoszonych przez wnioskodawców żądań. Przy czym uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W ocenie Sądu I instancji, organom orzekającym w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7 k.p.a.), jak i naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Organy, w szczególności organ I instancji, nie zakwestionowały trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i ogólnożyciowej skarżącej. Skarżąca objęta jest bowiem pomocą GOPS. Akta sprawy potwierdzają, że GOPS w dacie wydania decyzji z 6 września 2017 r. równocześnie udzielił jej wsparcia w formie: zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżącego czynszu w kwocie 400 zł, na zakup posiłku i żywności w wys. 150 zł (z obowiązkiem przedłożenia rachunku za zakupioną żywność), jak i na dofinansowanie do opłacenia rachunków za energię elektryczną i gazu w wys. 50 zł jednorazowo. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r. wynikało też, że skarżącej - w związku z powrotem syna do nadużywania alkoholu i substancji psychoaktywnych zaproponowano podjęcie terapii dla współuzależnionych, której ta nie przyjęła. Odrzuciła też możliwość przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Stwierdzono równocześnie, że M.K. bez wsparcia GOPS nie będzie w stanie funkcjonować na podstawowym poziomie i zagrożona będzie brakiem dostępu do niezbędnych potrzeb życiowych. Nadto z akt sprawy wynika zakres pomocy finansowej udzielanej w latach 2009-2017 (przeszło 78.000 zł) przy jednoczesnej konieczności zabezpieczenia również potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc społeczną (w 2016 r. 459 środowiska - 884 osoby), co według WSA, pozwalało uznać, że organy nie kierowały się dowolnością w rozstrzyganiu. Jednocześnie Sąd dostrzegł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście licznych zarzutów odwołania i pism je uzupełniających, jest nad wyraz lakoniczne i nie wyczerpało znamion rzetelności (naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jednakże stwierdzone naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, w ocenie WSA, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie WSA udzielenie skarżącej pomocy w przedmiotowym zakresie prowadziłoby do sytuacji, w której organ wyręczałby ją w niemal wszystkich kosztach związanych z utrzymaniem mieszkania. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do NSA zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 39 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że działanie organów pomocy społecznej w ramach tzw. uznania administracyjnego w sprawach o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego zwalnia organy pomocy społecznej od precyzyjnego wyjaśnienia i omówienia w uzasadnieniu decyzji odmownej jej podstaw i wystarczające jest w tym zakresie ogólnikowe powołanie się przez organ pomocy społecznej na brak możliwości udzielania pomocy, podczas decyzja odmowna powołująca się na działanie organu administracyjnego w zakresie uznania administracyjnego powinna być uzasadniona w sposób szczególnie precyzyjny, poddający się weryfikacji i nie budzący wątpliwości strony; 2. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące niemożliwością zaspokojenia przez skarżącą jej niezbędnych potrzeb życiowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy także zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, co pozwala na przyjęcie, że wobec nie zgłoszenia zarzutów procesowych, nie zakwestionowano poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Pierwszy zarzut odnosi się do naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Naruszenia powyższych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że działanie organów w ramach uznania administracyjnego zwalnia organy od wyjaśnienia i omówienia w uzasadnieniu decyzji odmownej jej podstaw. Zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przy tym prawidłowe są wskazania Sądu I instancji co do luzu decyzyjnego organów, jak też stwierdzenie, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy stałego źródła utrzymania. Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Drugi zarzut odnosi się do naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało niemożliwością zaspokojenia przez skarżącą jej niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.p.s. zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. W ocenie NSA powyższe zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Przez niezbędną potrzebę bytową należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Pojęcie to jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek (Iwona Sierpowska, Komentarz do art. 39 ustawy o pomocy społecznej, LEX). Bezsprzecznie skarżąca kasacyjnie jest osobą, która potrzebuje wsparcia odpowiednich instytucji, przy czym pomoc taką regularnie otrzymuje, czego nie podważyła również ona sama. Jednakże sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). Choć pomoc w spłacie zadłużenia czynszowego może mieścić się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s., a odmowa przyznania pomocy na ten cel może zagrażać sytuacji bytowej strony w szczególnie istotnej sferze życia tj. zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, to okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają na przyjęcie takiego stanowiska. Skarżąca kasacyjnie stale korzysta z pomocy instytucji. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji skarżącej. Jednakże celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Powinien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. Osoba spełniająca ustawowe kryteria nie może jednak żądać udzielania pomocy w zawnioskowanej formie i wysokości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252), cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Przy czym jak słusznie wskazał Sąd I instancji, choć przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, organ nie może podejmować decyzji w tym zakresie w całkowicie dowolny sposób. Uregulowanie przedmiotowej kwestii w powyższy sposób pozwala na rozpatrzenie każdej sprawy indywidulnie, odnosząc się do konkretnego przypadku. W ramach uznania administracyjnego organ ma prawo dokonywać oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Niewątpliwie organy nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Sytuacja materialna i życiowa skarżącej jest znana pracownikom opieki społecznej. Skarżąca kasacyjnie jest osobą niepełnosprawną i nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Z uwagi na umiarkowany stopień niepełnosprawności nie ma uprawnień do korzystania ze świadczeń pieniężnych z systemu ubezpieczeń społecznych. Posiada lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższe, w ocenie NSA, słusznie uznano, że udzielenie pomocy w spłacie zadłużenia czynszowego skarżącej kasacyjnie, nie jest konieczne do zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych. Jak słusznie spostrzegł Sąd I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jest lakoniczne i nie wyczerpało znamion rzetelności. Jednakże fakt ten (chociaż źle świadczy o wypełnianiu funkcji orzeczniczych przez Kolegium, a w szczególności składu wydającego zaskarżoną decyzję) nie mógł mieć istotnego wpływu na sam wynik sprawy. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.