II SA/Lu 644/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r., sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] roku; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku d towarów i usług. Decyzją z dnia 28 lipca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2008 r., nakazującą H. K. i C. K. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. [...] i [...] w L. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], przy ulicy N. [...] w L. znajduje się murowany budynek gospodarczy o wymiarach 4,28 x 3,43 m, który został dobudowany do ściany istniejącego budynku mieszkalnego około 1986 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, iż obiekt ten znajduje się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę w myśl postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy. Zgodnie bowiem z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublina, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r., działki, na których wybudowano omawiany budynek gospodarczy, znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem "E 80 UO", a więc w obszarze przeznaczonym pod obiekty szkolne – w tym podstawowa szkoła specjalna. W związku z tym, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r. nakazał H. K. i C. K. - na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. - rozbiórkę wspomnianego obiektu budowlanego Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż błędne jest stanowisko odwołującej się H. K., że budowa omawianego obiektu budowlanego, stanowiącego niewielki budynek gospodarczy, nie wymagała pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wykonanie takiego budynku wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu również sporna kwestia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością H. K. a nieruchomością należącą do Spółki "M." nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż przekroczenie granicy przy wznoszeniu budynku regulują przepisy kodeksu cywilnego, a nie przepisy prawa budowlanego. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony, że w świetle art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. możliwe jest odroczenie, na wniosek stron, wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki orzeczonego w tej sprawie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła H. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że wykonanie budynku gospodarczego w latach sześćdziesiątych, a następnie jego zmniejszenie i gruntowny remont w 1986 r. wymagało pozwolenia na budowę na podstawie § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. oraz, że nakaz rozbiórki tego obiektu uzasadnia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej błędnie pominięto w tej sprawie fakt, iż zrealizowany na jej działce budynek gospodarczy znajduje się częściowo na działce stanowiącej własność Spółki "M.". Zarzuciła, że organy administracji naruszyły prawo, nie uwzględniając w rozpoznawanej sprawie zapisów aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r. Skarżąca zarzuciła również, że organy nadzoru budowlanego milcząco akceptują naruszenie przepisów prawa przez wspomnianą wyżej Spółkę, polegające na: zacienieniu jej domu mieszkalnego, zanieczyszczeniu należącej do niej działki kurzem i pyłem, negatywnym oddziaływaniu na tę działkę, poprzez hałas i drganie wywoływane przez samochody przejeżdżające po sąsiedniej działce należącej do Spółki oraz uniemożliwieniu skarżącej odbioru telewizji publicznej. Działania te utrudniają skarżącej korzystnie z należącej do niej nieruchomości w sposób zgodny z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Z ustaleń organów administracji wynika, że znajdujący się na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ulicy N. [...] w L. murowany budynek gospodarczy o wymiarach 4,28 x 3,43 m, został dobudowany do ściany istniejącego budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę około 1986 r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy (dotyczącego wydania nakazu rozbiórki), lecz stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż do obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), obowiązującej w dacie realizacji tego obiektu. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie: wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 nakazuje zatem ustalenie przede wszystkim, czy dany obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest ustalenie w szczególności, czy na budowę danego rodzaju obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, jeśli tak - czy inwestor takie pozwolenie uzyskał oraz czy obowiązujący w dacie budowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał ten rodzaj inwestycji. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), obowiązującego w dacie budowy przez skarżącą budynku gospodarczego, budowa i rozbudowa stałych oraz tymczasowych budynków wymagała pozwolenia na budowę. Budynek gospodarczy skarżącej wybudowany został w 1986 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązywał wówczas Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublina, zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. nr 111/1406/69 (Dz. Urz. Wojew. Rady Narodowej w Lublinie z dnia 9 października 1969 r. Nr 10). W świetle postanowień tego planu działka, na której znajduje się omawiany obiekt budowlany położona była w obszarze oznaczonym symbolem "E 80 UO", przeznaczonym pod obiekty szkolne, w tym podstawową szkołę specjalną. Nie ulega zatem wątpliwości, że będący przedmiotem nakazu rozbiórki budynek gospodarczy wybudowany został z naruszeniem obowiązujących w dacie budowy przepisów prawa budowlanego oraz postanowień ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie tych okoliczności nie wyczerpuje jednak przesłanek nakazu rozbiórki określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. Kolejną przesłanką, wymagającą zbadania na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest ustalenie, czy dany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie została w ogóle zbadana. W orzecznictwie sądowym przez dłuższy czas dominował pogląd, że powołany wyżej art. 37 ust. 1 pkt 1 dotyczy planu miejscowego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, a nie planu obowiązującego w dacie orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2005 r., IV SA 5058/03, niepubl. i z dnia 19 grudnia 2006 r., II OSK 119/06, niepubl.). W ostatnim czasie w orzecznictwie przeważa jednak stanowisko, iż przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinien być uwzględniany plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2007r., II OSK 1318/06, niepubl., z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, niepubl. i z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1893/06, niepubl.; obszerne uzasadnienie tego poglądu wyraził także sędzia NSA Z. Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 6 maja 2008r., II OSK 426/07, niepubl.). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego przyjęto, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (o czym decydują przepisy budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną jest kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy prawa budowlanego, a nie przepisy o planowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela powyższe stanowisko. W ocenie Sądu, określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powinna więc wystąpić w okresie prowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji nie wyjaśniły zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy obowiązujący w dacie wydawania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ten rodzaj inwestycji. Skarżąca zarzuciła w skardze, iż w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego na terenie, na którym znajduje się murowany budynek gospodarczy, będący przedmiotem nakazu rozbiórki, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r., Nr 1688/LV/2002, (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 124, poz. 2671 ze zm.). Organy administracji do planu tego w ogóle się nie odniosły. Nie zostało zatem wyjaśnione, czy obowiązujący w dacie wydawania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki, lokalizację murowanego budynku gospodarczego. Niewyjaśnienie tej okoliczności i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie o postanowienia planu miejscowego z 1969 r. doprowadziło w konsekwencji do naruszenia także przepisu art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wskazane naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny odnieść się do planu miejscowego obowiązującego aktualnie i ustalić, jakie przeznaczenie przewiduje on dla terenu, na którym położone są działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], przy ulicy N. w L. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy w świetle przepisu art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. istnieją podstawy do nakazania rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,28 x 3,43 m, który został dobudowany do ściany istniejącego budynku mieszkalnego skarżącej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie wskazanych wyżej uchybień pozwala na odstąpienie od szczegółowego ustosunkowywania się do zarzutów zawartych w skardze, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnić jednak należy, że omawiany budynek gospodarczy nie może być uznany za obiekt budowlany podlegający zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle obowiązującego w dacie jego budowy § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenia na budowę wymagało wykonanie oraz rozbudowa stałych i tymczasowych budynków, a także wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmujących wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych. Z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona była jedynie budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz budowa pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego – na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego (§ 44 ust. 2 rozporządzenia). Budynek gospodarczy, którego rozbiórkę orzeczono w tej sprawie, nie podlegał więc, jak prawidłowo ustaliły organy administracji, zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie powołanych przepisów. Zarzuty skargi dotyczące Spółki z o.o. "M." w L., utrudniającej skarżącej korzystnie z należącej do niej nieruchomości, jak również zarzuty dotyczące sporu granicznego nie mogą być ocenione przez Sąd, gdyż nie były objęte przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie na podstawie art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).