II SA/Lu 646/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej Z. N. sprawy ze skarg M. W. i Prokuratora Rejonowego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego o wymiarach 9,20 x 13,70 m na działce nr ewid. "x", w miejscowości W. D. i udzielającej J. i M. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania powyższego budynku – utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 20 sierpnia 2009 r., na skutek interwencji M. W., wszczął postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "x" w W.D. W toku tego postępowania organ dokonał oględzin w dniu 3 września 2009 r., stwierdzając, że przedmiotowy murowany budynek mieszkalny dwukondygnacyjny bez podpiwniczenia o wymiarach 9,10÷9,20 m x 13,50 m, usytuowany jest w odległości 30,50 m od krawędzi drogi powiatowej oraz 1,90 m od ogrodzenia z działką nr 338/2. Budynek ten posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej przykryty blachą, którego kalenica skierowana jest prostopadle do drogi powiatowej, a okap od strony działki nr ewid 338/2 wysunięty jest na około 0,60 m. W ścianie budynku od strony granicy z działką nr ewid 342 znajdują się 3 otwory okienne: jeden na poziomie parteru o wymiarach 1,50 x 2,20 m i dwa w połaci dachowej o wymiarach 0,70 x 1,10 m każdy, zaś w ścianie od strony działki nr ewid 338/2 znajduje się jeden otwór okienny o wymiarach 0,45 x 0,70 m. Stwierdzono także zwiększenie wysokości budynku o około 0,50 m. Budynek jest w stanie surowym zamkniętym, nie posiada ocieplenia. W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 września 2010 r., nr [...], wstrzymał J. i M. R. roboty budowlane prowadzone przy budowie omawianego budynku, a następnie decyzją z dnia 4 listopada 2010 r., o tym samym numerze, zobowiązał inwestorów do przedłożenia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r., projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie wskazanego wyżej budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 listopada 2010 r. wskazał, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków określonych w decyzji Starosty z dnia 10 sierpnia 2007 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, realizując budynek o wymiarach 9,10÷9,20 m x 13,50 m, zamiast 9,20 x 12,70 m i zwiększając jego wysokość o około 0,50 m. Organ zwrócił również uwagę, że projekt budowlany zatwierdzony powołaną decyzją Starosty z dnia 10 sierpnia 2007 r. jest sprzeczny z zapisami decyzji Wójta Gminy z dnia 7 maja 2007 r., nr [...], o warunkach zabudowy, która określała, że budynek winien posiadać dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia do 50° i kalenicę usytuowaną równolegle do drogi powiatowej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia 4 listopada 2010 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SA/Lu 157/11, oddalił skargę M. W. na wskazaną decyzję organu drugiej instancji. W dniu 2 marca 2011 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny, który – w wykonaniu postanowienia PINB z dnia 19 kwietnia 2011 r. zobowiązującego do usunięcia nieprawidłowości – został przez nich następnie poprawiony. Decyzją z dnia 4 marca 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, Starosta uchylił decyzję własną z dnia 10 sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...], stwierdzona została nieważność wskazanej wyżej decyzji z dnia 10 sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej okapu dachowego o długości 0,8 m, wystającego poza obrys omawianego budynku od strony działki nr ewid. 338/2. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia 13 maja 2011 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "x", udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania – przed przystąpieniem do użytkowania powyższego budynku – pozwolenia na użytkowanie. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 maja 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego inwestorzy zwiększając wysokość i wymiary budynku mieszkalnego dokonali zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu budowlanego, to jest jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości i długości, a tym samym odstąpili w sposób istotny – w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane – od zatwierdzonego projektu budowlanego. Bezspornym jest również, że nie uzyskali oni ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która umożliwiałaby im zrealizowanie budynku w takim kształcie. Zasadnie prowadzone było więc w tej sprawie postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Spełnione zostały jednocześnie wszystkie przesłanki określone w art. 51 ust. 4 powołanej ustawy umożliwiające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, udzielającej pozwolenia na wznowienie robót i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu WINB stwierdził, że zapisy decyzji Wójta Gminy z dnia 7 maja 2007 r., nr [...], o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wiążą organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie wiążą organów nadzoru budowlanego, wydających decyzję, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika to z charakteru postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 powołanej ustawy, które to postępowanie dotyczy innej samowoli budowlanej aniżeli określona w art. 48 ustawy. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego ocenia jedynie, czy inwestycję rozpoczętą na podstawie pozwolenia na budowę można dokończyć, czy też należy orzec jej rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 i art. 51 tejże ustawy nie dają podstaw organom nadzoru budowlanego do zbadania zgodności inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji skargi do Sądu wnieśli M. W. oraz Prokurator Rejonowy. Skarga M. W. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 646/11. Skarżąca domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła, iż organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły sprzeczności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 7 maja 2007 r., nr [...], o warunkach zabudowy, w zakresie położenia kalenicy dachu, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Prokurator Rejonowy wniósł w swojej skardze (sygn. akt II SA/Lu 647/11) o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej Prokurator Rejonowy zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej, to jest wydanej z uchybieniem art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, zdaniem Prokuratora, wadliwie ocenił kwestię niezgodności przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego z treścią decyzji o warunkach zabudowy. Organ ten uznał, że dopuszczalne jest zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z pominięciem ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko, że w postępowaniu naprawczym zagadnienia dotyczące zagospodarowania przestrzennego nie są badane, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują takiego wymogu, jest – w ocenie Prokuratora – błędne, albowiem postępowanie to ma na celu doprowadzenie rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem. Ponadto zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przewidującego rozwiązania techniczne sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy w tym konkretnym przypadku pozwoliłoby na zrealizowanie budynku z konstrukcją dachu skutkującą w okresie zimowym spadkiem śniegu na sąsiednią działkę M. W., uniemożliwiając jej swobodny dostęp do znajdujących się na tej działce zabudowań, co błędnie nie zostało przez organy orzekające uznane za okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. Sąd zarządził połączenie spraw oznaczonych sygn. akt II SA/Lu 646/11 i II SA/Lu 647/11 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenia dalej pod sygn. akt II SA/Lu 646/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi M. W. i Prokuratora Rejonowego są zasadne, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargi także z przyczyn w nich niepodniesionych, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach niniejszej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną w skargach podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2011 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego o wymiarach 9,20 x 13,70 m na działce nr ewid. "x", w miejscowości W.D., udzielił J. i M. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania powyższego budynku. W niniejszej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (roboty budowlane wykonywane bez wymaganego zgłoszenia) właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl ustępu 4 tego artykułu po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SA/Lu 157/11, oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2010 r., nr [...], mocą której zobowiązano J. i M. R. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy pierwszą z czynności organu jest wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który umożliwi organowi dokonanie oceny, czy i jakie ewentualnie czynności bądź roboty budowlane będą niezbędne do doprowadzenia zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc czy będzie konieczne wydanie decyzji w tym przedmiocie. W związku z tym, zdaniem Sądu, zarzut skarżącej M. W., iż organ już w zaskarżonej decyzji powinien nałożyć na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót był nieuzasadniony, skoro organ na tym etapie nie dysponował pełną wiedzą co do dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wiążą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę oraz organy nadzoru budowlanego obu instancji. Oznacza to, iż obowiązkiem organów nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego było dokonanie wszechstronnej oceny, czy przewidziane w tym projekcie rozwiązania pozwolą doprowadzić wskazany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji nie dokonały prawidłowej oceny przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego zgodnie z powyższymi wymogami. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż na wynik niniejszej sprawy nie może mieć wpływu ewidentna sprzeczność złożonego projektu budowlanego zamiennego z zapisami ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 7 maja 2007 r., nr [...], o warunkach zabudowy. Z decyzji tej wynika, iż projektowany na działce nr ewid. "x" budynek winien posiadać dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia do 50° i kalenicę usytuowaną równolegle do drogi powiatowej. Nie ulega zaś wątpliwości, że dach zrealizowanego przez inwestorów budynku mieszkalnego tych wymogów nie spełnia, gdyż usytuowany jest prostopadle do drogi powiatowej. Doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 603/07, Lex nr 510794). Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy z dnia 7 maja 2007 r. o warunkach zabudowy, wskazująca, iż kalenica dachu planowanego na działce nr ewid. "x" w W. D. budynku mieszkalnego winna być usytuowana równolegle do drogi powiatowej, to zrealizowanie tego budynku – z naruszeniem tych zapisów – równolegle do drogi powiatowej skutkuje stanem niezgodności z prawem i nie może być zaakceptowane w decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 ustawy. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w jakiej inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej, w toku postępowania naprawczego osiągnąłby takie rozstrzygnięcie, jakiego nie mógłby uzyskać, gdyby zrealizował roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest zatem możliwe wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o projekt budowlany, który nie jest spełnia wszystkich wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Przejęcie stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznaczałoby w istocie akceptację zamierzenia budowlanego naruszającego obiektywny porządek prawny i z tych względów nie może być aprobowane w demokratycznym państwie prawnym, którego organy mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Niezasadne było stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 maja 2011 r. stwierdził, iż dokonane przez inwestora odstąpienie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia w sprawie, albowiem nie wywołuje ono, zdaniem organu, skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nawet gdyby przyjąć, że możliwe jest odstępstwo od zapisów decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy odstępstwo to nie pociąga za sobą tego rodzaju skutków, to należy mieć na względzie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie i stanowiska swego szerzej nie uzasadnił. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do powyższej kwestii. Z tych względów zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, naruszają art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazane uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., albowiem nie ulega wątpliwości, iż uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2011 r., nr [...], mając na względzie naruszenie prawa przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te raz jeszcze ocenią przedłożony przez inwestora zamienny projekt budowlany i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie. Organy nadzoru budowlanego będą miały na względzie, iż, jak wskazano wyżej, dopóki Wójta Gminy z dnia 7 maja 2007 r. o warunkach zabudowy zawiera zapisy uniemożliwiające usytuowania kalenicy dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego prostopadle do drogi powiatowej, to brak jest podstaw prawnych do wydania, na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, decyzji zatwierdzającej sprzeczny z tymi ustaleniami zamienny projekt budowlany. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno spełniać wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.