II SA/Lu 646/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi wewnętrznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016r. poz. 23), zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane" po rozpatrzeniu odwołania K. W., reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego J. Z., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., Gmina R. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że K. W., właścicielka działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. domagała się wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r. udzielającej Grupie Producentów [...] sp. z o. o. [...] pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2015 r. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] została zrealizowana droga o nawierzchni z kostki brukowej betonowej grubości 8 cm i szerokości 4,5 m wzdłuż istniejącego ogrodzenia działki sąsiedniej nr ewid. [...], stanowiącej własność K. W., w odległości ok. 0,15 m od cokołu ogrodzenia, na odcinku od gruntowej drogi gminnej (działka nr ewid.[...]) do istniejącej bramy wjazdowej w ogrodzeniu działki nr ewid. [...], o łącznej długości około 71,0 m. Droga ta łączy gruntową drogę gminną z utwardzonym terenem działki nr ewid. [...] znajdującym się wokół istniejącego na działce budynku hali magazynowej i chłodni. Poziom drogi nawiązany został, zgodnie z projektem budowlanym, z poziomem gruntowej drogi gminnej i poziomem utwardzonego terenu działki nr ewid. [...]. Spadek poprzeczny drogi wewnętrznej został wykonany w kierunku własnej działki. Inwestycja była realizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o pozwoleniu na budowę oraz na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. wyrażającej zgodę na odstępstwo od zatwierdzonego projektu w zakresie zmiany szerokości z 3,5 m do 4,5 m. Organ wskazał, że z zapisów w dzienniku budowy wynika, że inwestor dokonał oczyszczenia starej istniejącej podbudowy betonowej, pozostałej po rozbiórce wcześniej istniejącej drogi tymczasowej zapewniającej dojazd do realizowanej budowy magazynu i chłodni, uzupełnił podbudowę w miejscu istniejącego wcześniej przepustu betonowego oraz poszerzył drogę, zgodnie z aneksem do projektu budowlanego. Na tak wykonanej podbudowie ułożył, zgodnie z projektem budowlanym, kostkę brukową gr. 8 cm na podsypce piaskowo-cementowej. W dniu [...] kwietnia 2015 r. roboty budowlane związane z budową drogi zostały zakończone. W tej sytuacji organ uznał, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, gdyż sporna droga została wybudowana na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a postępowanie dowodowe nie wykazało, aby inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków tego pozwolenia. Usytuowanie, długość i szerokość drogi, jej spadek poprzeczny oraz poziom posadowienia są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. W toku postępowania, w tym w odwołaniu, K. W. podnosiła, że droga została wybudowana z wykorzystaniem podbudowy betonowej, będącej pozostałością drogi tymczasowej, wykonanej wcześniej na potrzeby budowy chłodni owoców i warzyw, która to droga tymczasowa nigdy nie została rozebrana (zdjęto jedynie kostkę Bauma, aby następnie ją ułożyć po uzyskaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej "drogi wewnętrznej"). Faktycznie więc "droga wewnętrzna" została wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż jej budowa polegała na legalizacji wybudowanej wcześniej i nierozebranej do końca drogi tymczasowej. Zarzuciła, że poziom działki nr ewid. [...] został podniesiony o ok. 1 m, co powoduje zalewanie działki skarżącej wodami opadowymi. Poza tym pod drogą została wybudowana sieć gazowa pomimo, że zgodnie z pozwoleniem na budowę chłodni owoców i warzyw przewody gazowe miały być wybudowane w gruncie miękkim, ornym. Zarzuciła również nielegalną budowę przepustu betonowego o średnicy 40 cm i długości 5 m, znajdującego się pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...]. Odnosząc się do tych zarzutów, organ odwoławczy, który podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, przyznał, że inwestor wykorzystał podbudowę betonową grubości 20 cm, będącą pozostałością drogi tymczasowej wykonanej wcześniej na potrzeby dojazdu na teren budowy, która zastąpiła projektowaną podbudowę grubości 20 cm z piasku stabilizowanego cementem, ale nie wpłynęło to ujemnie na parametry przedmiotowej drogi wewnętrznej, a wręcz przeciwnie - zwiększyło jej wytrzymałość. Zdaniem organu odwoławczego, fakt wcześniejszego podniesienia terenu działki nr ewid. [...], nie może prowadzić do wniosku, iż droga ta została wybudowana niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z zatwierdzonym projektem budowlanym (pkt 2.5.1. - opis techniczny) drogę zaprojektowano w poziomie istniejącego terenu, a rzędne nawierzchni należało dopasować do istniejących rzędnych terenu (np. do istniejącej nawierzchni drogi z kostki betonowej w bramie wjazdowej, do rzędnych istniejącego przepustu). Powyższe warunki zostały spełnione. W dacie opracowania projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę teren działki nr ewid. [...] był już zniwelowany. Z kolei legalność budowy przepustu betonowego o średnicy 40 cm i długości 5 m znajdującego się pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] nie może być badana w niniejszym postępowaniu, gdyż w dacie wydania pozwolenia na budowę, przepust ten już istniał, co znajduje potwierdzenie zarówno w opisie technicznym, jak i na planie sytuacyjnym projektu budowlanego. Tak więc, podniesienie terenu działki nr ewid. [...] oraz budowa przepustu nie są związane z inwestycją budowy przedmiotowej drogi wewnętrznej. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut pominięcia w projekcie budowlanym istniejącej sieci gazowej, przebiegającej pod projektowaną drogą wewnętrzną. Zgodnie bowiem z treścią pkt 2.7. opisu technicznego zatytułowanym – "Istniejąca infrastruktura techniczna" - " (...) Na terenie działki nr ewid. [...] (...) przeznaczonym do utwardzenia znajduje się podziemna infrastruktura techniczna uzbrojenia terenu, tj. sieć gazowa. Projektowana droga wewnętrzna nie spowoduje zmniejszenia istniejącego przykrycia gruntem podziemnej infrastruktury technicznej, ponieważ znajduje się w poziomie istniejącego terenu. Istniejąca sieć gazowa znajdująca się pod projektowaną drogą wewnętrzną o nawierzchni rozbieralnej z kostki betonowej posiada odpowiednie zagłębienie w stosunku do istniejącego poziomu terenu - projektowanego poziomu drogi i nie wymaga dodatkowych zabezpieczeń". Natomiast sprawa podniesienia terenu działki inwestora i ewentualnego zalewania działki odwołującej przez wody opadowe spływające z działki nr ewid. [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania. W takiej sytuacji brak jest – zdaniem organu nadzoru budowlanego - podstaw prawnych do podejmowania działań, w szczególności do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, dlatego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. W. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., tj. błędne ustalenie stanu faktycznego, które doprowadziło od naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt.1, 3 i 7 w zw. z art. 3 pkt. 1 lit b i art. 3 pkt. 3 a Prawa budowlanego i błędnego przyjęcia, że droga została wykonana na nasypie, podczas gdy faktycznie droga już istniała wcześniej nielegalnie, a decyzja o pozwoleniu na budowę faktycznie zalegalizowała tę budowę. Skarżąca zarzuciła, że wbrew ustaleniom organów, inwestor nie dokonał jedynie oczyszczenia "starej istniejącej podbudowy betonowej, pozostałej po rozbiórce wcześniej istniejącej drogi tymczasowej zapewniającej dojazd do realizowanej budowy magazynu i chłodni", ponieważ faktycznie wcześniej zrealizował tę drogę nielegalnie, przede wszystkim wykonał sporny nasyp, a następnie częściowo ją rozebrał (zdjął kostkę, którą ukrył opodal drogi), co miało sprawiać wrażenie, że drogi nie ma, a następnie, by uniknąć postępowania legalizacyjnego wystąpił o pozwolenie na budowę tej samej drogi – aktualnie istniejąca droga wewnętrzna oraz poprzednio istniejąca droga tymczasowa jest więc to ta sama droga. Droga tymczasowa dojazdowa do placu budowy powinna być natomiast rozebrana całkowicie przed oddaniem obiektu chłodni i magazynów do użytkowania. Inwestor świadomie jednak rozdzielił tę drogę "tymczasową" od reszty, unikając w ten sposób konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Skarżąca zarzuciła, że organ pominął również kwestię wybudowania pod drogą tymczasową sieci gazowej, która w pozwoleniu na budowę chłodni miała być wybudowana w gruncie miękkim, ornym, natomiast faktycznie przebiega pod drogą po której odbywa się ruch ciężkich samochodów dostawczych, co oznacza, że obecnie zmieniły się wymagania dla sytuowania takiej sieci. Skarżąca ponownie podniosła, że przepust betonowy pomiędzy działką [...] i [...] został zbudowany całkowicie nielegalnie, bez pozwolenia wodnoprawnego. Podniosła również, że podczas oględzin w dniu [...] listopada 2014 r. nie dokonano odkrywki ziemi, lecz bezpodstawnie wpisano, że pod cienką warstwą ziemi nie ma betonowego podkładu stanowiącego element konstrukcyjny drogi. Skarżąca wskazała również na opinię, sporządzoną na zlecenie Prokuratury, z której wynika, że na skutek wybudowania spornej drogi dochodzi do zalewania działki skarżącej. Stwierdziła, że budowa drogi wiązała się z podwyższeniem terenu, a więc "niezgodnie z miejscowym planem zostały zmienione rzędne terenu". Sporna droga ma te same parametry co droga tymczasowa, tworzy nasyp (w najwyższym miejscu o wysokości 1 m), stanowiący zaporę wodną dla wód z niej spływających, tworząc rozlewisko znacznych rozmiarów, z którego woda odprowadzana jest przepustem o średnicy 60 cm umieszczonym w nasypie drogi wprost na dom skarżącej. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie decyzji organów obu instancji. Ponadto na poparcie swoich argumentów wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii technicznej wykonanej przez biegłego mgr inż. T. C., powołanego przez Prokuraturę Rejonową w R. do stwierdzenia przyczyny zalewania działki skarżącej oraz z załączonych przez nią zdjęć. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu [...] listopada 2016 r. Sąd postanowił dopuścić dowód ze wskazanych przez skarżącą dokumentów, a pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że toczą się postępowania administracyjne dotyczące podwyższenia terenu oraz zalewania nieruchomości skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe prawa nie narusza. Postępowanie toczyło się na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2015 r. Złożenie wniosku obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania (art. 61 § 1 kpa) z udziałem skarżącej. Skarżąca domagała się "wstrzymania prac realizowanych na działce sąsiedniej nr ewid. [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r. udzielającej Grupie Producentów [...] sp. z o. o. [...] pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na sąsiedniej działce". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że roboty te zostały zakończone w dniu [...] kwietnia 2015 r. – w tej sytuacji uwzględnienie wniosku skarżącej o wstrzymanie tych robót stało się bezprzedmiotowe – zasadnie zatem organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ prawidłowo również stwierdził brak podstaw – w niniejszym postępowaniu - do nałożenia na inwestora określonych obowiązków zgodnie z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W świetle art. 50 ust. 1 - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (a więc w przypadku wykonywania robót budowlanych innych niż budowa - rozumiana jako nadbudowa, rozbudowa bądź odbudowa, art. 3 pkt 6 - i rozbiórka) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei z art. 51 ust. 1 wynika, że w razie zaistnienia sytuacji określonych w art. 50 ust. 1 - właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – możliwe jest wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 także w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone. We wniosku skarżąca, poza tym, że domagała się "wstrzymania prac realizowanych na działce sąsiedniej nr ewid. [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r. udzielającej Grupie Producentów [...] sp. z o. o. [...] pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na sąsiedniej działce" – zarzucała również, że inwestor rozpoczął wprawdzie roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale decyzja ta została wydana na skutek wadliwie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] listopada 2014 r." i "poświadczenia nieprawdy w protokole wizji lokalnej". Podczas tych oględzin nie dokonano odkrywki ziemi, a w konsekwencji pominięto, że istnieją już elementy konstrukcyjne drogi (podkład betonowy), pozostałe po wybudowanej wcześniej tymczasowej drodze dojazdowej. Wydanie pozwolenia na budowę drogi było więc – zdaniem skarżącej niedopuszczalne. "Niemożliwe jest bowiem zbudowanie zgodnie z pozwoleniem na budowę drogi, która już istnieje, a cały proceder polegał jedynie na jej legalizacji". W istocie zatem skarżąca zarzuca nielegalne wykonanie nasypu z betonową konstrukcją i podnosi, że w tej sytuacji pozwolenie na budowę drogi na tym nasypie nie powinno być wydane, a sam nasyp powinien podlegać rozbiórce. Żądanie to nie mogło być uwzględnione przez organ nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu. Jak bowiem wskazano, przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie urządzenie drogi wewnętrznej na podstawie pozwolenia na budowę, które nie obejmowało kwestii urządzonego wcześniej nasypu. Projekt obejmował wyłącznie utwardzenie nawierzchni drogi i wykonanie poboczy. W tym zakresie – jak wskazał organ – kontrolowano zrealizowane przez inwestora roboty. Natomiast kwestia nasypu, a więc innego obiektu budowalnego, niż sporna droga wewnętrzna oraz kwestia zalewania działek – mogą być, a – jak wskazała pełnomocnik skarżącej na rozprawie sądowej - są już przedmiotem odrębnych postępowań. Z tego względu, prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był uprawniony wyłącznie do oceny, czy przesłanki wskazane w tych przepisach zachodzą w odniesieniu wyłącznie do spornej drogi wewnętrznej, tj. drogi objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 2014 r., zmienionego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., i zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Badając zatem przedmiotową inwestycję organ zasadnie uznał, że przesłanki takie nie występują. Prawidłowo organ przyjął, że sporna droga nie została zrealizowana w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego. Zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt dotyczył "budowy drogi wewnętrznej", a jego zakres obejmował utwardzenie terenu działki – budowę nawierzchni drogi wewnętrznej oraz wykonanie zieleni – poboczy gruntowych. Organ nie stwierdził natomiast żadnych odstępstw w tym zakresie, czego nie kwestionuje również skarżąca. Nie stwierdzono także, by roboty będące przedmiotem niniejszego postępowania (a więc określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym) zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2). Jak wynika z akt sprawy (opinii biegłego mgr inż. T. [...] zalewanie działki skarżącej (zagrożenie mienia) związane jest z wcześniej wykonanym nasypem pod sporną drogą i przepustem w tym nasypie, a nie z wykonaniem drogi zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Kwestia ta powinna być jednak przedmiotem odrębnego postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.145 ze zm.), zwłaszcza, że - jak wynika z akt - stosunki wodne w okolicy działki skarżącej są złożone ze względu na ukształtowanie terenu, które w istotny sposób wpływa na kierunki spływu wód opadowych, co wymagało wykonania sieci przepustów (decyzja Wojewody L. z dnia [...] września 2015 r., k. 45). Niewykluczone, że skuteczne zapobieżenie zalewaniu działki skarżącej będzie wymagało wykonania bądź zmiany odpowiednich urządzeń w okolicy, co może jednak stwierdzić wyłącznie uprawniony w zakresie stosunków wodnych organ. Organ oceniając inwestycję w zakresie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyjaśnił także, powołując się na oświadczenie projektanta zatwierdzonego projektu budowlanego budowy drogi wewnętrznej, że nie stanowi również zagrożenia mienia wykonana pod tą drogą (w nasypie) sieć gazowa, która nie wymaga dodatkowych zabezpieczeń. W sytuacji występującej w sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że budowa przedmiotowej drogi wewnętrznej została zakończona (nie można więc jej wstrzymać), a jednocześnie brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego – umorzył postępowanie. Zarzuty skargi w istocie dotyczą realizacji nasypu i prawidłowości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę drogi – nie mogą więc być uwzględniane w niniejszym postępowaniu. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, dopuszczalne jest bowiem prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie nasypu i to w takim postępowaniu podlegać może ocenie legalność tego nasypu. Skarżąca ma również możliwość kwestionowania w odpowiednim postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.) oddalił skargę.