II SA/Lu 649/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...], wydaną w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Z. B. (dalej: skarżąca), poprzez zezwolenie Gminie G. (dalej także: Gmina) na przeprowadzenie przewodów i urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej z rur ř160 i ř 200 przez tę działkę. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 10 listopada 2014 r., uzupełnionym pismami z dnia 26 listopada 2014 r. i z dnia 11 października 2014 r., Wójt [...] zwrócił się do Starosty L. o ograniczenie sposobu korzystania z części opisanej wyżej działki gruntu przez udzielenie zezwolenia przeprowadzenie przez działkę przewodów i urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej z rur ř160 i ř 200. We wniosku wskazano, że nieruchomość ta jest niezbędna do realizacji celu publicznego, określonego w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n."), którym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, jakim jest zaprojektowanie i budowa sieci kanalizacji sanitarnej. Całość inwestycji, jak wskazała Gmina, obejmuje budowę sieci kanalizacji sanitarnej o długości 1643 mb oraz 260 m przyłączy, umożliwiając podłączenie ponad 70 działek, w tym 25 już zabudowanych. Inwestycja planowana jest do realizacji w latach 2015 - 2018. Negocjacje prowadzone z właścicielką nieruchomości nr [...] nie doprowadziły do uzyskania od niej zgody na prowadzenie prac projektowych i budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia inwestycji, jaką jest budowa sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Do wniosku załączono kopia e-maila właścicielki działki nr [...]. w którym nie wyraża zgody na przejście sieci kanalizacji sanitarnej przez swoją działkę. Jednocześnie Gmina zwróciła się we wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), uzasadniając to bardzo ważnym interesem społecznym. Decyzją z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...], Starosta L. ograniczył sposób korzystania z części opisanej nieruchomości w zakresie wskazanym we wniosku Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego a lokalizacja jej przebiegu jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Nadto, planowana na działce nr [...] sieć została zlokalizowana tak, aby była jak najmniej uciążliwa dla jej właściciela, a zlokalizowanie sieci w miejscu wskazanym w projekcie jest optymalne z uwagi na techniczne możliwości jej wykonania. Utrzymując w mocy tę decyzję Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że spełnione zostały określone w przepisach prawa przesłanki wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości skarżącej. W szczególności, jak podkreślił organ odwoławczy, w rozstrzyganej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n. O spełnieniu tej przesłanki świadczy skierowane do skarżącej przez Gminę pismo z prośbą o wyrażenie zgody na umieszczenie sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] oraz protokół z negocjacji spisany w dniu [...]. Skarżąca dwukrotnie nie wyraziła zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a zaproponowana przez skarżącą kwota rekompensaty finansowej w zamian za wyrażenie zgody na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej nie znalazła aprobaty po stronie Gminy. Brak konsensusu w powyższym zakresie, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, było poprzedzone etapem nieskutecznych rokowań. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Wojewody Z. B. zarzuciła organom obu instancji rażące naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieprzeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, polegających na przeprowadzeniu przewodów i urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, by wydanie decyzji organów obu instancji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl zaś ustępu 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa wyżej, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac uzasadniających ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie przepisu art. 124 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. To uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na wykonanie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem i właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wskazany przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Mając na uwadze materiał zebrany w niniejszym postępowaniu zgodzić się należy ze skarżącą, że w sprawie nie przeprowadzono prawidłowo rokowań. Trzeba wskazać, że co prawda ustawa nie formalizuje rokowań, nie stawia jakichkolwiek wymagań formalnych, pozostawiając ich zakres, formę i przebieg woli stron. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są także związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. W istocie chodzi tu bowiem o próbę zawarcia umowy określającej warunki dostępu inwestora do nieruchomości w konkretnie określonym celu. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie pociąga za sobą obowiązku zawarcia umowy. Wskazać trzeba, że chociaż rokowania nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy, to jednak ich przedmiotem powinny być wszystkie możliwe składniki umowy, gdyż zawarcie umowy następuje dopiero wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy (wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1532/11, LEX nr 1264570). Oczywistym jest więc, że skierowana do skarżącej propozycja winna określać konkretny przedmiot robót budowlanych, sposób ich wykonania, sposób korzystania z sieci, szczególnie w kontekście racjonalnego korzystania z nieruchomości oraz zasady odpłatności za korzystanie z nieruchomości. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia listu elektronicznego z dnia 9 czerwca 2014 r., przesłanego z adresu poczty elektronicznej "[...]" na adres poczty elektronicznej Gminy ("[...]"), wysłanego prawdopodobnie przez skarżącą, choć nie zostało to wykazane w toku postępowania przez organy. Podkreślić należy jednak, że pismo to nie może stanowić dowodu potwierdzającego przeprowadzenie ze skarżącą przez Gminę rokowań, określonych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że pismo to pochodzi od skarżącej, trzeba mieć na uwadze, że z akt administracyjnych sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Gmina nie dołączyła do wniosku jakiegokolwiek dowodu wskazującego treść skierowanej do skarżącej propozycji dotyczącej przedmiotu robót budowlanych oraz pozostałych istotnych dla niej – jako dla właścicielki nieruchomości, co do której planowane jest ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości – informacji, które – jak wskazano wyżej – muszą wskazywać co najmniej projektowany sposób wykonania robót budowlanych na jej działce, sposób korzystania z przewodów i urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej, które miałyby znaleźć się na tej działce, czy zasady odpłatności za korzystanie z nieruchomości. Podkreślić trzeba, że powyższe uchybienie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca konsekwentnie już w toku postępowania przez organem pierwszej instancji kwestionowała przeprowadzenie z nią wymaganych rokowań. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca stwierdziła, że "Podczas spotkań ze mną i moim mężem przedstawiciele Gminy nigdy nie poinformowali o szczegółach planowanych robót i nie pokazali mapy projektowej. Gmina G. na rozprawie przed Starostą L. i to dopiero po wezwaniu przez Starostę do uzupełnienia wniosku przedstawiła szczegółowy zakres robót na mojej działce wraz z mapą projektową. Świadczy to jednoznacznie, że Gmina nie przeprowadziła ze mną żadnych negocjacji tylko od razu wystąpiła o ograniczenie mojego prawa własności. Nigdy nie została mi przedstawione żadne konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac ze strony Gminy [...]" (k. 2 akt administracyjnych drugiej instancji). W skardze, odnosząc się do twierdzeń Wojewody zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżąca podniosła natomiast: "Nie zgadzam się z powyższym stwierdzeniem Wojewody i twierdzę, iż w powyższej sprawie nigdy nie zostały przeprowadzone rokowania. Gmina G. skierowała do mnie pismo w czerwcu 2014 r. z prośbą o wyrażenie zgody na umieszczenie sieci kanalizacji sanitarnej na mojej działce. W odpowiedzi na pismo skontaktowałam się telefonicznie z urzędnikiem gminnym, prowadzącym sprawę i poinformowałam go, iż wyrażenie zgody na planowaną inwestycje jest możliwe po przedstawieniu szczegółów w sprawie planowanej inwestycji, tj. zobrazowania na mapie obszaru inwestycji, jak również ustalenia warunków i ewentualnego wynagrodzenia za przeprowadzenie prac na mojej nieruchomości w formie umowy cywilnoprawnej. Niestety Gmina G. nie była zainteresowana przeprowadzeniem rokowań, co wnoszę z faktu iż kolejne pismo w niniejszej sprawie otrzymałam od Starosty L. z informacją o wniosku złożonym przez Gminę [...] o orzeczenie ograniczenia sposobu korzystania z części mojej nieruchomości. Nie doczekałam się żadnej propozycji ze strony Gminy w celu zawarcia konsensusu w przedmiotowej sprawie" (k. 3v-4 akt sądowych). Skarżąca podniosła również, że "Wójt Gminy [...] złożył wniosek do Starosty L. dot. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dnia 10 listopada 2014r. Dnia 3 grudnia 2014r. Starostwo wystąpiło do Gminy o uzupełnienie braków we wniosku polegających m.in. na załączeniu protokołu z negocjacji. Dopiero wówczas (podkreślam po złożeniu wniosku) Gmina G. skontaktowała się ze mną w sprawie przeprowadzenia rokowań dot. udzielenia zgody na wejście w teren. W trakcie spotkania w Gminie w dniu 2 grudnia 2014r. nie zostały mi przedstawione jakiekolwiek warunki, to ja złożyłam propozycję wynagrodzenia za wejście w teren, jak również to ja wykazywałam wolę rozstrzygnięcia kwestii spornej w drodze umowy cywilnoprawnej. Urzędnik, który spisał protokół z negocjacji nie był upoważniony do negocjacji w imieniu Gminy, tak więc zanotował w protokole, iż Gmina G. po przeanalizowaniu propozycji właścicielki działki przedstawi swoje stanowisko celem dalszych negocjacji (niniejszy protokół w załączeniu do skargi). Po kilku dniach tj. 9 grudnia 2014r. przedstawiono mi do podpisu protokół z negocjacji podpisany przez Wójt Gminy, w którym Gmina zobowiązała się do przywrócenia terenu działki do stanu pierwotnego po zakończeniu inwestycji oraz odstąpienia od naliczenia ewentualnej opłaty adiacenckiej. Doprawdy trudno uznać powyższe zapisy za jakąkolwiek propozycję ze strony Gminy, skoro przywrócenie stanu pierwotnego po zakończeniu inwestycji jest obowiązkiem ustawowym" (k. 4v akt sądowych). Zauważyć należy, że analogiczne stanowisko skarżąca wyraziła w złożonym w toku postępowania przed organem pierwszej instancji piśmie z dnia z dnia 23 grudnia 2014 r. (k. 32-33 akt administracyjnych pierwszej instancji). Powyższe stanowisko skarżącej potwierdza materiał dowodowy, zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, z którego wynika, że Starosta L., po dokonaniu wstępnej analizy wniosku Gminy, pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. zwrócił się do Gminy o uzupełniania braków wniosku w tym zakresie. Starosta L. wskazał wyraźnie w tym piśmie, że "Załączone do wniosku dokumenty (tj. pismo Wójt Gminy z dnia 13 lutego 2014 r. kierowane do pani Z. B. oraz odpowiedź właścicielki z dnia 9 czerwca 2014 r. na zapytanie Wójta) wskazują jedynie, że udzielono informacji o planowanej na działce nr [...] inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, bez określenia zasad i warunków wejścia inwestora na przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych negocjacji (rokowań) z uwzględnionymi stanowiskami i warunkami stawianymi inwestorowi przez właścicielkę, które stały się powodem złożenia przedmiotowego wniosku" (k. 23 akt administracyjnych pierwszej instancji). Gmina, odpowiadając na powyższe wezwanie w dniu 12 grudnia 2014 r. złożyła pismo (datowane na 11 października 2014 r.), do którego załączono "protokół z negocjacji spisany w dniu 9 grudnia 2014 r. w urzędzie Gminy [...]". Z treści tego dokumentu wynika, że w dniu 9 grudnia 2014 r., a więc już po złożeniu przez Gminę wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., przeprowadzono spotkanie przedstawiciela Gminy ze skarżąca, która – jak wskazano – domaga się rekompensaty finansowej za wyrażenie zgody na zaprojektowanie i wybudowanie przez Gminę sieci kanalizacji sanitarnej oraz "czuje się dotknięta sposobem powiadomienia jej o zamiarze ograniczenia jej praw rzeczowych" (k. 30 akt administracyjnych pierwszej instancji). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że dokument ten nie daje podstaw do stwierdzenia, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, o czym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Oceny tej nie zmienia to, że w protokole tym zawarto stwierdzenie "ze względu na duże rozbieżności zdań strony nie doszły do porozumienia" (k. 30 akt administracyjnych pierwszej instancji). Po pierwsze wskazać należy, że stwierdzenie to ma bardzo ogólnikowy charakter i jego znaczenie nie może być odczytywane jednoznacznie, w kontekście pozostałej części tego dokumentu. W protokole tym, podpisanym przez skarżącą, nie przytoczono bowiem zaproponowanych jej warunków umowy, co umożliwiałoby ich porównanie z oczekiwaniami skarżącej i dokonanie oceny prawdopodobieństwa dojścia do kompromisu. W konsekwencji nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że inwestor określił i zaproponował skarżącej konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac. Z akt sprawy dodatkowo można wywieść wniosek, że inicjatywa w kwestia podjęcia negocjacji nie leżała w istocie po stronie Gminy, która dopiero na wezwanie organu, blisko miesiąc po złożeniu wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z działki skarżącej, podjęła opisane wyżej działania służące wykazaniu spełnienia określonej w art. 124 ust. 3 u.g.n. przesłanki wydania tej decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, że treść pism skarżącej składanych w toku postępowania wskazuje wyraźnie, że wyrażała ona wolę prowadzenia rokowań z Gminą, lecz oczekiwała merytorycznej dyskusji z inwestorem, dotyczącej między innymi przebiegu planowanej inwestycji na terenie jej działki, co potwierdza w szczególności jej pismo z dnia 23 grudnia 2014 r. (k. 32-33 akt administracyjnych pierwszej instancji). Z powyższego wynika, że organy administracji błędnie zatem oceniły zgromadzony materiał dowodowy uznając, że podjęte przez inwestora próby negocjacji były wystarczające, by w niniejszej sprawie mówić o spełnieniu warunku przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem a skarżącą jako właścicielką wspomnianej działki w kwestii jej dobrowolnego udostępnienia. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji została tym samym wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. (a wobec organu odwoławczego również – art. 136 K.p.a.), zobowiązujących te organy do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyjaśnienia wszystkich istotnych elementów tego stanu oraz ujawnienia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji tego uchybienia, naruszono również przepis art. 124 ust. 3 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało przedwczesnym orzeczeniem o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie więc przede wszystkim niebudzące wątpliwości rozstrzygnięcie, czy wystąpienie przez inwestora o czasowe zajęcie nieruchomości skarżącej, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzone zostało przeprowadzeniem rokowań ze skarżącą, zgodnie z art. 124 ust. 3 tej ustawy. Wskazać należy przy tym, że wobec uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, Gmina G. ani żaden inny podmiot nie może wykonywać tej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku, albowiem, stosownie do art. 152 § 1 P.p.s.a., decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych w tym okresie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.