I OSK 1532/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 567/10 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Kielce, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w K., przy ulicy S., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Kielce, obręb [...] , jako działki nr [-A/1-] o pow. 0,2366 ha i nr [-B/1-] o pow. 0,0636 ha, stanowiącej własność G. P., poprzez udzielenie [...] Sp. z o.o. w T. Oddział Gazowniczy w K. zezwolenia na przeprowadzenie na działce nr [-A/1-] przez jej wschodnią część, równolegle do ulicy S., w odległości około 2,5 m od jej wschodniej granicy, na długości około 172 m i około 3 m szerokości, oraz na działce nr [-B/1-] w jej wschodniej części, na długości około 45 m i około 3 m szerokości w odległości około 2,5 m od granicy z ul. S., za wyjątkiem początkowego odcinka w południowej części działki, gdzie odległość ta wynosi 1,5 m, gazociągu średniego ciśnienia PE Φ 250, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Kielce Nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołał się na przepisy art. 124 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ wskazał, że wniosek został złożony przez [...] Spółkę [...] w dniu 27 kwietnia 2009 r. Ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta Kielce o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], ustalone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gazociągi średniego ciśnienia na ulicy K. P. S. i Alei K. J. P. oraz na terenach przyległych, w tym, na działkach nr [-A/1-] oraz [-B/1-]. Rokowania Spółki z właścicielem nieruchomości nie doprowadziły do porozumienia. Spółka proponowała odszkodowanie po ustaleniu szkód do jakich dojdzie na podstawie opinii rzeczoznawcy, zaś właściciel żądał odszkodowania w kwocie 50000 zł. Do porozumienia nie doszło także w trakcie rozprawy administracyjnej. Zdaniem organu, odszkodowanie będzie właścicielowi przysługiwało, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty. Organ podkreślił nadto, że właściciel został poinformowany o przebiegu gazociągu i nie wnosił do tego przebiegu zastrzeżeń. W odwołaniu G. P. nie zgodził się na ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości. Zgodę na wejście na swój teren uwarunkował wypłaceniem mu 80000 zł. z tytułu odszkodowania oraz utraconych korzyści. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania oraz powołał się na § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, zgodnie z którym ustalone zostały strefy kontrolowane, w których nie wolno wznosić budynków, składów, magazynów, sadzić drzew ani prowadzić żadnej działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. W ocenie odwołującego się, realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje, że prowadzenie gospodarstwa rolnego na ww. działkach stanie się nieopłacalne. G. P. zgłosił ponadto zastrzeżenia co do przebiegu trasy gazociągu. Wniósł o przeprojektowanie trasy, tak aby nie wchodziła ona na teren jego działek. Stwierdził, że odszkodowanie na pewno nie zrekompensuje powstałej z tytułu wywłaszczenia szkody. Skonstatował, że rokowania nic do sprawy nie wnoszą, a jedynie odwlekają sprawę w czasie. Od trzech lat nie zaproponowano mu odszkodowania za usytuowanie sieci gazowej na jego prywatnym terenie. Jednocześnie podniósł, że przedsiębiorstwo energetyczne przed wybudowaniem gazociągu powinno porozumieć się z właścicielem nieruchomości, także w sprawie odszkodowania za wykorzystany grunt. Wojewoda Świętokrzyski, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, że realizacja inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda, w związku z dyspozycją art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że w decyzji organu pierwszej instancji precyzyjnie określono przebieg gazociągu wraz z szerokością pasa niezbędnego do montażu oraz pasa związanego ze strefą kontrolowaną gazociągu, a także precyzyjnie określono zakres ograniczenia związanego z budową gazociągu. Organ podkreślił, że na etapie całego postępowania G. P. informowany był o czynnościach podejmowanych w sprawie. Ocenił, iż przebieg rokowań jednoznacznie świadczy o tym, że G. P. nie wyraził zgody na przeprowadzenie gazociągu przez swoją nieruchomość na warunkach proponowanych przez inwestora, a co za tym idzie spełniony został warunek z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiający złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie ust. 1 tego przepisu. Wojewoda Świętokrzyski wskazał, iż organ pierwszej instancji, uwzględniając treść art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w punkcie 2 i 3 decyzji prawidłowo zobowiązał [...] Spółkę [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót, a jeżeli byłoby to niemożliwe, albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, bądź też gdy na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody. Wysokość odszkodowania może bowiem zostać określona w odrębnej decyzji, jednakże dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Za taką kolejnością, według Wojewody, przemawia brak możliwości oszacowania wartości poniesionych szkód, jak też obiektywnej oceny zmniejszenia się wartości nieruchomości przed realizacją w/w inwestycji. Organ przytoczył też treść art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ nie jest władny zmieniać ustaleń przyjętych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli G. P. i S. P., wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa dotyczącym przepisów: ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących ochrony środowiska, terenów rolniczych, ochrony własności (Konstytucji, Kodeksu cywilnego), przesyłu i związanych z tym przestrzeganiem odległości od ich usytuowania i późniejszego korzystania, warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto zarzucili, że decyzji narusza interes własny, społeczny oraz cel publiczny. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali swój brak zgody na zajęcie pod projektowaną inwestycję działek nr [-A/1-], [-B/1-] i [-C/17-]. Ewentualne wyrażenie zgody uzależnili od wypłacenia odszkodowania w wysokości 100000 zł. Zakwestionowali przebieg trasy gazociągu, który ma przechodzić przez ich dom mieszkalny, co spowoduje jego zawalenie. W związku z tym zażądali dodatkowego odszkodowania na wybudowanie nowego domu lub wskazania nieruchomości zamiennej na terenie K. Ponadto wskazali, że realizacja projektowanej inwestycji zmusi ich do przekwalifikowania gospodarstwa, co spowoduje utratę dopłat na dalszy jego rozwój. Zarzucili organom, iż nie przeprowadzono z nimi rokowań, a zaskarżona decyzja wydana została bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie skarżących nieprzedstawienie jakichkolwiek kwot odszkodowania oznacza, że nie było żadnych rokowań. Zdaniem skarżących prowadzone w sprawie rokowania nic do sprawy nie wnoszą, gdyż właściciele nieruchomości nie są na nie wzywani. W szczególności na rozprawy administracyjne skarżący zostali zaproszeni, ale już po wyznaczonych terminach tych rozpraw. W ocenie skarżących przedmiotowa inwestycja spowoduje trwałe wyłączenie części ich działek z produkcji rolnej, naruszenie stosunków wodnych, naturalny spływ wód głębinowych oraz powierzchniowych, konieczność wycinki długoletnich drzew, kolizję z ogrodzeniami, tąpnięcia i uszkodzenia, a w konsekwencji zawalenie się budynku mieszkalnego wykonanego w konstrukcji drewnianej. Dalsze szkody będą polegały na utracie pożytków w pasie budowy, trudności w korzystaniu z nieruchomości w czasie budowy oraz zmniejszeniu wartości użytkowej gruntów. Z ograniczeń zawartych w projekcie technicznym będzie wynikać zakaz zabudowy gruntów w ustalonej odległości od linii infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę S. P. jako niedopuszczalną z uwagi na brak interesu prawnego w złożeniu skargi od decyzji, ponieważ zaskarżona decyzja nie dotyczy działek, których jest on właścicielem. Rozpoznając skargę G. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż organy miały podstawę do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone. G. P. informowany był o trasie planowanego gazociągu i w trakcie prowadzonych rozmów nie zgłaszał zastrzeżeń, co do jego przebiegu. Takie bowiem właśnie jednoznaczne oświadczenie G. P. złożył na rozprawie administracyjnej w dniu 15 lutego 2010 r. Protokół z tej rozprawy G. P. podpisał bez żadnych zastrzeżeń. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący w toku całego postępowania domagał się wypłaty określonej kwoty z tytułu ograniczenia własności swojej nieruchomości. jako dowody na to ustalenie Sąd pierwszej instancji powołał notatkę służbową z dnia 20 stycznia 2009 r., oświadczenie o wyrażeniu zgody z dnia 13 marca 2008 r., odwołanie z dnia 8 lipca 2009 r., protokół z rozprawy z dnia 15 lutego 2010 r., oświadczenie G. P. z dnia 17 marca 2010 r. Nie jest prawdą, aby skarżący nie był zawiadomiony o "rozprawach administracyjnych". Istotnie, ze względu na awizowanie w dniu 21 grudnia 2009 r. zawiadomienia o rozprawie z dnia 29 grudnia 2009 r., odebrał on to zawiadomienie już po rozprawie. Jednak organ, dostrzegając nieprawidłowość w doręczeniu, wyznaczył kolejny termin rozprawy na dzień 15 lutego 2010 r., o czym skarżący został prawidłowo powiadomiony i wziął udział w rozprawie. Analizę stanu prawnego Sąd rozpoczął od przytoczenia przepisu art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.,), według którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Ocenił, że wynikające z powołanego przepisu art. 124 przesłanki ograniczenia prawa własności zostały spełnione. Wobec ustalenia, że teren na którym usytuowane są działki nr [-A/1-] i [-B/1-] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestor – [...] Sp. z o.o. w T.– uzyskała ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie Spółka będąca uprawnioną jednostką organizacyjną, o jakiej mowa w art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożyła wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, który po uzupełnieniu brakujących w nim precyzyjnych informacji na temat trasy przebiegu projektowanego gazociągu, zawartych w pismach z dnia 24 listopada 2009 r. i 25 stycznia 2010 r., zawierał wszystkie niezbędne do jego rozpatrzenia dane. Według Sądu pierwszej instancji, udzielenie zezwolenia było poprzedzone rokowaniami z właścicielem działek nr [-A/1-] i [-B/1-], tj. G. P., które nie przyniosły jednak rezultatu w postaci zgody właściciela na przeprowadzenie przedmiotowego gazociągu. Dokumenty w postaci notatki służbowej z dnia 20 stycznia 2009 r., oświadczenia o wyrażeniu zgody z dnia 13 marca 2008 r., protokołu z rozprawy z dnia 15 lutego 2010 r. jednoznacznie wskazują, że do uzgodnienia warunków nie doszło, a także wynikają z nich przyczyny braku porozumienia. Kontynuując Sąd stwierdził, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, występuje wówczas, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie bowiem zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie właściciel nieruchomości uzależnił swoją zgodę na przeprowadzenie przedmiotowego gazociągu od zapłaty odszkodowania w wysokości 50000 zł. Inwestor natomiast na to nie przystał, oferując możliwość przyłączenia się do gazociągu oraz wypłatę odszkodowania zgodnego z wyceną rzeczoznawcy, na co nie zgodził się właściciel nieruchomości. W efekcie nie doszło między stronami do zawarcia umowy, której treścią byłoby wyrażenie zgody na wykonywanie zamierzonych przez inwestora prac. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że o przeprowadzeniu rokowań można mówić tylko wtedy, gdy zostanie przedstawiona właścicielowi konkretna kwota odszkodowania. Wysokość odszkodowania może zostać określona dopiero w odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami., wydanej po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Wcześniejsze określenie pełnej wysokości szkody jest bowiem niemożliwe. Dopóki trwają prace nie da się np. stwierdzić, jak długo zajęta część działki będzie wyłączona z dotychczasowej eksploatacji. Poza tym, inwestor ma przede wszystkim obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu przewodów i urządzeń, co jest podstawowym sposobem naprawiania szkód na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 124 ust. 4 ustawy) i w wielu przypadkach może prowadzić do naprawienia prawie całej szkody. Takie też zobowiązanie adresowane do inwestora znalazło się w punkcie 2 decyzji organu pierwszej instancji. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące zlokalizowania projektowanego gazociągu na działkach skarżącego. Te kwestie zostały przesądzone w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia konkretnej lokalizacji tego gazociągu na nieruchomości skarżącego podlegała badaniu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją tylko w celu stwierdzenia, że uszczuplenie władztwa właściciela nastąpi w zakresie minimalnym i niezbędnym do wykonania planowanej inwestycji. W tym zakresie nie może być wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji, skoro projektowany odcinek gazociągu na działce nr [-A/1-] zlokalizowany jest w odległości około 2,5 m od jej wschodniej granicy, a szerokość pasa gruntu zajętego na czas budowy wynosi około 3 m, natomiast na działce nr [-B/1-] gazociąg ma przebiegać w odległości około 2,5 m od jej wschodniej granicy, w części południowej zaś odległość ta wynosić ma 1,5 m. Pas gruntu trwale zajęty (strefa kontrolowana gazociągu) będzie wynosił około 172 m² dla działki nr [-A/1-] i około 45 m² dla działki nr [-B/1-]. W ocenie Sądu udzielone w sprawie zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia, w sposób wystarczająco precyzyjny wskazuje przebieg planowanej inwestycji przez nieruchomość G. P., jak i zakres uszczuplenia jego władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania tej inwestycji, w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z nieruchomości oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 21 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust.1). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust.2). Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza jednak, że jest ona nienaruszalna. Mogą zaistnieć sytuacje, w których niezbędna jest zmiana właściciela lub też ograniczenie własności. Konstytucja przewiduje sytuacje tego rodzaju i dlatego nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest to dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa wskazane wyżej warunki. Sąd wskazał, iż warunki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Skargę kasacyjną złożył G. P. Zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;(dalej: P.p.s.a.) – naruszenie następujących przepisów postępowania sądowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. Naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. – polegające na oddaleniu skargi G. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2010 r. (znak: [...]) w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości – przez nie znajdujące - zdaniem Skarżącego usprawiedliwionych podstaw – uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca: "znała i akceptowała projektowany przebieg trasy gazociągu oraz wynikającą z niego wielkość i położenie pasa gruntu, jaki zostanie zajęty pod tę inwestycję" – w sytuacji, gdy w aktach sprawy skompletowanych przez organ administracyjny i przedstawionych Sądowi orzekającemu w I instancji, znajdują się pisma Skarżącego – G. P. wskazujące na konkretne zastrzeżenia strony skarżącej w przedmiocie projektowanego przebiegu trasy gazociągu. Pominięcie lub nie dostrzeżenie przez WSA w Kielcach przy ocenie podłoża faktycznego sprawy, pism strony skarżącej w w/w przedmiocie – stanowi naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. Naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity w Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – polegające na oddaleniu skargi G. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2010 r. – poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż "wszystkie wskazane (art. 124 ust. 3 w/w ustawy) przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione". Z załączonego do akt sprawy protokołu negocjacji i z innych pism dokumentujących przebieg obowiązkowych rokowań w przedmiocie uzyskania zgody skarżącego na przeprowadzenie projektowanego gazociągu przez działki oznaczone w ewidencji gruntów miasta K. obręb [...] jako działki nr [-A/1-] o pow. 0,2366 ha i nr [-B/-] o pow. 0,0636 stanowiącej własność G. P., jak również działki [-C/17-] stanowiącej własność S. P., - wynika, zdaniem strony skarżącej – że inwestor, tj. [...] Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T.– prowadziła ze skarżącym negocjacje z naruszeniem zasad dobrej wiary i dobrych obyczajów, w szczególności bez zamiaru zawarcia ze skarżącym stosownej umowy w tym przedmiocie. Okoliczności i sposób prowadzenia rokowań przez inwestora – nie zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji, a zdaniem skarżącego powinny. Inwestor nie przedłożył skarżącemu umowy, a tym bardziej projektu umowy czy też zawarcia ugody, która szczegółowo określałaby warunki zezwolenia wejścia na przedmiotowe działki o nr [-A/1-] pow. 0,2366 ha działki o nr [-C/-] pow. 0,0636 ha stanowiącej własność G. P. oraz działki [-C/17-] stanowiącej własność S. P. Właściciele nie znali przebiegu trasy sieci gazociągu, gdyż inwestor nie przedstawił właścicielom projektu technicznego i nie udostępnił wglądu w projekt przedmiotowej inwestycji, więc nie mogli się z nim zapoznać. Bezspornym więc jest, iż rokowania nie zostały przeprowadzone prawidłowo, a strony w sposób niejednoznaczny i niepełny przedstawiły swoje stanowiska w kwestii udostępnienia nieruchomości. Długość i szerokość zabranego pasa gruntu wynosi prawie 0,50 ha. Dowód: Ze sporządzonej notatki służbowej z dnia 20 stycznia 2009 r. wynika, że nie ma żadnej wzmianki o zapoznaniu się skarżących z projektem technicznym, czy też z konkretnym dokładnym przebiegiem trasy sieci gazociągu średniego ciśnienia gdyż nawet podana jest zła średnica gazociągu jest O 200 mm, a winno być O 250 mm gdyż zwiększa to diametralnie odległości i strefy kontrolowane od sieci gazociągu. W notatce jest tylko wzmianka o odszkodowaniu. Powoływanie się Inwestora na jeden protokół z odbytej rozprawy administracyjnej z dnia 15 lutego 2010 r., który był kilkakrotnie i zdaniem strony skarżącej celowo zmieniany, gdyż zostały w nim dopisane poszczególne wyrazy – co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne. Ostateczna wersja była kilkakrotnie poprawiana i dopisywana. Nie można zatem orzekać na podstawie jednego tylko protokołu o przebiegu całego procesu, gdyż dowodami w sprawie są w/w/ pisma zamieszczone w aktach toczącej się sprawy od 2008 r. W tym stanie rzeczy brak zatem ustalenia lub wskazania przez WSA w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności o zapoznaniu przez organ skarżącego z projektem technicznym i przebiegiem trasy sieci gazociągu O 250 mm, a nie O 200 mm. Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. – polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak należytego wyjaśnienia przesłanek z powodu których, Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny argumentów Skarżącego, skoro Sąd pominął w wyjaśnieniu podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku materiał faktyczny i dowodowy, zawarty w skompletowanych aktach postępowania administracyjnego – pozwalający Sądowi na ustalenie rzeczywistego stanu woli oraz wiedzy Skarżącego w przedmiocie projektowanego gazociągu. Wskazane uchybienie mogło nieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty – wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż skarżący znał i akceptował przebieg trasy gazociągu. Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie akt sprawy. Prawidłowość ustaleń organów administracji ocenił na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów obrazujących przebieg pertraktacji między [...] Spółką [...] oraz na podstawie protokołu z rozprawy administracyjnej. Wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku notatki, pisma i protokół z rozprawy, na których oparł swoje ustalenia w tym zakresie. Stanowisko właściciela nieruchomości zostało przedstawione w dokumentach stanowiących załączniki do wniosku [...] Spółki [...] o wydanie decyzji. Był to formularz "Oświadczenia o wyrażeniu zgody" przygotowany przez Spółkę z adnotacjami z dnia 13 marca 2008 r. Spośród niewykreślonych paragrafów tego porozumienia znajduje się § 2 o treści "Właściciel oświadcza, że został zapoznany z przebiegiem trasy gazociągu i nie wnosi żadnych zastrzeżeń do jego lokalizacji". Dokument został podpisany przez G. P., przy czym nad podpisem znajduje się odręczna adnotacja o uzależnieniu wyrażenia zgody od odszkodowania, którego wysokość ustali z inwestorem. Drugim dokumentem stanowiącym załącznik do wniosku jest notatka służbowa z dnia 20 stycznia 2009 r. podpisana przez G. i S. P. oraz przez przedstawiciela Zakładu Gazowniczego w K.. Według tej notatki właściciele nieruchomości (G. P. co do działki nr [-A/1-] i [-B/1-] oraz S. P. co do działki nr [-C/17-]) określili wysokość odszkodowania na kwotę 50000 zł za lokalizację (umieszczenie) gazociągu średniego ciśnienia na wszystkich trzech działkach. Zakład zaproponował odszkodowanie zgodne z wyceną rzeczoznawcy. Na te dokumenty oraz na protokół z rozprawy z dnia 15 lutego 2010 r. i oświadczenie skarżącego z dnia 17 marca 2010 r. powołał się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezależnie od tego zauważyć można, że kwestii tej dotyczą również dwa pisma przywołane przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Dokumenty te także nie potwierdzają zarzutu sformułowanego w omawianej podstawie kasacji. Pierwszy dokument to pismo G. P. z dnia 25 maja 2009 r. skierowane do Prezydenta Kielc. Skarżący oświadczył, że podtrzymuje brak zgody na wejście na teren jego nieruchomości, ale jednocześnie stwierdził, że jest skłonny podjąć rokowania w celu ustalenia z tego tytułu słusznego odszkodowania. Drugie pismo skarżący wystosował do Urzędu Miasta Kielce w dniu 10 stycznia 2010 r. i poruszył tylko kwestie związane z nieprawidłowym zawiadomieniem o rozprawie (z tego względu wyznaczono nowy termin rozprawy). W aktach sprawy znajdują się także mapy wskazujące przebieg trasy projektowanego gazociągu przez działki stanowiące własność skarżącego. W tej sytuacji aprobata Sądu dla ustaleń organów, według których skarżący znał przebieg trasy gazociągu, a skarżący akceptował ten przebieg pod warunkiem otrzymania odszkodowania, nie była dowolna, ale oparta na aktach sprawy. Podkreślić należy, że nawet wyrażony w odwołaniu sprzeciw skarżącego wobec usytuowania inwestycji na jego działkach, nie jest jednoznaczny. Odwołujący się uwarunkował wyrażenie zgody wypłatą odszkodowania w kwocie 80000 zł. W trakcie postępowania odwoławczego skarżący wystosował do Urzędu Miasta Kielce pismo z dnia 16 czerwca 2010 r. w którym podtrzymał dotychczasowe twierdzenia. Zarzucił organowi pierwszej instancji mijanie się z prawdą. Stwierdził, że od początku inwestycji wnosił zastrzeżenia co do przebiegu trasy gazociągu i uzależniał wejście na teren nieruchomości wypłatą stosownego odszkodowania. W dniu 30 czerwca 2010 r. w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim sporządzono notatkę o zapoznaniu się odwołującego się z materiałem dowodowym. Skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na wejście na teren nieruchomości do momentu uzyskania odszkodowania w kwocie 80000 zł z ustawowymi odsetkami. Okoliczności te potwierdzają, że kontrola zaskarżaj decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sad Administracyjny zakończona oceną o nienaruszeniu przez organy przepisów normujących postępowanie dowodowe, w tym art. 77 § 1 K.p.a., nie uchybia wymogom art. 133 § 1 P.p.s.a. Powyższe uwagi wskazują jednocześnie, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu podstawę faktyczną w zakresie stanu woli i wiedzy skarżącego w przedmiocie projektowanego gazociągu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - w chwili rozstrzygania przez organ pierwszej instancji: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez uznanie, iż wszystkie wskazane (w art. 124 ust. 3 w/w ustawy) przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zarzut ten został sformułowany w ramach procesowej podstawy skargi kasacyjnej. Można zatem przypomnieć, że przepis art. 151 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie tej normy stanowi bowiem jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 477267). Trafność tego zarzutu procesowego miałaby miejsce, gdyby wnoszący kasację zgłosił usprawiedliwioną podstawę materialną naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego nie uczynił. Brak jest w skardze kasacyjnej stwierdzenia o zgłoszeniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie ma także stwierdzenia o formie naruszenia, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Bez wątpienia jednak ocena, czy zostały spełnione przesłanki art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarki nieruchomościami, odnosi się do procesu stosowania prawa materialnego. Zarzut dotyczy jednej z przesłanek hipotezy art. 124 ust. 3, tj. poprzedzenia udzielenia zezwolenia rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie spór nie dotyczy jednak ustaleń faktycznych, ale ich kwalifikacji. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183). Chodzi więc o to, czy podjęte przez Karpacką Spółkę Gazowniczą czynności poprzedzające złożenie wniosku mogą być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3. Ocena ta powinna uwzględniać oryginalny, w stosunku do rokowań określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel, do którego mają doprowadzić rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3. Celem rokowań poprzedzających wywłaszczenie nieruchomości (art. 114 ust. 1) jest nabycie praw do nieruchomości, określonych w art. 112 ust. 3, w drodze umowy. Rokowania (pertraktacje, czy też - w myśl art. 72 Kodeksu cywilnego - negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Ich przedmiotem powinny być jednak wszystkie możliwe składniki umowy, gdyż zawarcie umowy następuje dopiero wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy (por. Eugeniusz Mzyk [w:] red. Gerard Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2011, s. 561; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 426/01, niepublikowany, treść [w: System Informacji Prawnej LEX nr 685399). Celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3, jest uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rekompensata dla właściciela związana z ograniczeniem jego prawa ma inne źródło i inny charakter, niż odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Przede wszystkim, zgodnie z art. 124 ust. 4, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Niezależnie od tego, jak stanowi art. 128 ust. 4, za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 124, przysługuje odszkodowanie (art. 128 ust. 4 zdanie pierwsze) oraz odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości, jeżeli na skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości (art. 128 ust. 4 zdanie drugie). Przedmiotem rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela powinny być zatem takie elementy porozumienia jak: z jednej strony oświadczenie właściciela o zgodzie na wykonanie prac, zaś z drugiej strony oświadczenie inwestora o zobowiązaniu się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz do wypłacenia odszkodowania za poniesione przez właściciela szkody i za zmniejszenie się wartości nieruchomości. Nie jest wykluczona sytuacja, w której strony rokowań osiągną porozumienie co do wysokości odszkodowania przed wykonaniem prac. Z uwagi jednak na czynnik niepewności związany z wykonaniem prac w przyszłości, w stosunku do chwili rokowań, stanowisko jednostki organizacyjnej może polegać na zaproponowaniu ustalenia wysokości szkód po wykonaniu prac w oparciu o opinię rzeczoznawcy. Propozycja rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją porozumienia (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 895), w przypadku rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie musi polegać na podaniu wysokości odszkodowania. W konsekwencji czynności podjęte przez Karpacką Spółkę Gazowniczą i propozycję złożone skarżącemu mogą być zakwalifikowane jako podjęcie i prowadzenie rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie gazociągu na działkach stanowiących własność skarżącego. Spełniony został zatem wymóg określony w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezzasadny jest więc zarzut skarżącego, według którego do rokowań nie doszło, gdyż Spółka nie przedstawiła projektu umowy określającej kwotę rekompensaty dla właściciela nieruchomości. Niezależnie od granic podstaw kasacyjnych zauważyć można, że brak porozumienia i bezskuteczność rokowań nie były efektem zaniechań [...] Spółki [...]. Strony wzajemnie nie akceptowały swoich propozycji. Mimo formułowania przez skarżącego zarzutu braku rzeczywistych rokowań, z akt sprawy, w tym także z odwołania wynika, że skarżący miał możliwość sformułowania swoich oczekiwań i te oczekiwania pod adresem Spółki kierował. Jednocześnie nie zgadzał się na ustalenie wysokości odszkodowania w przyszłości, według wyliczenia rzeczoznawcy. Spółka nie zgodziła się na kwotę żądaną przez skarżącego, ale nie oznacza to braku rokowań. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 § 1 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.