II SA/Lu 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Starosta [...] stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji Naczelnika Gminy P. W. z dnia [...] marca 1988 r., nr [...], udzielającej A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., gmina P. W. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2012 r. K. B. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] pismo, w którym domagał się rozbiórki starego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S., stanowiącego obecnie własność A. K. Organ wskazał, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku był warunkiem pozwolenia na budowę udzielonego A. K. decyzją Naczelnika Gminy P. W. z dnia [...] marca 1988 r., nr [...]. W toku postępowania inwestor oświadczył, że budowa nowego budynku mieszkalnego (objętego powyższym pozwoleniem na budowę) została zakończona, lecz nie dokonał on formalnego oddania do użytkowania tego obiektu, a nadto nie dokonał rozbiórki starego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na jego działce. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że inwestor przerwał budowę budynku objętego powyższym pozwoleniem na budowę na czas dłuższy niż trzy lata, przez co decyzja ta wygasła z mocy prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K. – obecny właściciel działki nr [...] w miejscowości S. Odwołujący podniósł, że organ I instancji przez okres 24 lat nie interesował się "stanem fatycznym i prawnym" wynikającym z decyzji Naczelnika Gminy P. W. z dnia [...] marca 1988 r. W ocenie strony, skoro organ przyjął, że warunki tej decyzji nie zostały zachowane, bowiem inwestor nie dokonał rozbiórki starego budynku mieszkalnego, to powinien był wydać nakaz rozbiórki tego obiektu. Stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji jest natomiast – w ocenie odwołującego – niezrozumiałe i krzywdzące. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył ponadto K. B. (właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki A. K.), który również wyraził zaskoczenie w związku z wszczęciem przez organ I instancji postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1988 r., tym bardziej, że – jak podkreślił – organ ten w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. zapowiedział wszczęcie postępowania egzekucyjnego w razie niewykonania wynikającego z powyższej decyzji obowiązku rozbiórki. Odwołujący podkreślił także, że przeznaczony do rozbiórki stary budynek mieszkalny usytuowany na działce A. K., wbrew temu, na co wskazują dokumenty z lat 80-tych, nigdy nie spłonął. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] zasadnie – wobec powzięcia informacji o niewypełnieniu przez inwestora warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1988 r. – podjął w niniejszej sprawie czynności mające na celu sprawdzenie, czy budynek mieszkalny zrealizowany w oparciu o tę decyzję został przyjęty do użytkowania. W toku postępowania ustalono, że inwestor nie dokonał zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego zakończenia budowy tego obiektu. Okoliczność tę – jak wskazał Wojewoda - potwierdził sam A. K., który w dniu [...] września 2012 r. oświadczył, że nowy budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany w latach 1992 – 1993 i w 1993 r. został zasiedlony bez formalnego oddania go do użytku. Ponadto inwestor przyznał, że nie dokonał rozbiórki starego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na powyższej działce. Organ II instancji podniósł, że dopóki obiekt budowlany nie zostanie zgłoszony właściwemu organowi do użytkowania, należy przyjąć, iż jest on nadal w budowie. Skoro A. K. nie zgłosił przystąpienia do użytkowania nowego budynku mieszkalnego na działce nr [...], a jednocześnie od 1993 r. nie prowadzi żadnych robót budowlanych wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu (od tego czasu budynek ten jest bowiem zasiedlony), to – zdaniem organu – oznacza to, iż przerwał on budowę tego budynku na okres dłuższy niż 3 lata, co w świetle art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane obligowało organ I instancji do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji z dnia [...] marca 1988 r. A. K. wniósł na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W ocenie skarżącego zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały oparte na "błędnych przesłankach faktycznych". Skarżący stwierdził, że sam fakt niezgłoszenia obiektu do użytkowania nie powoduje wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zakwestionował on twierdzenie organów, jakoby w toku postępowania przed organem I instancji odebrano oświadczenie od A. K. w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją na działce nr [...] budynku mieszkalnego. Skarżący podniósł, że jako nowy właściciel tej działki, to on powinien być przesłuchany w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że oświadczenie A. K., na które powołały się w niniejszej sprawie organy obu instancji, zostało zapisane w protokole z dnia [...] września 2012 r., noszącym nazwę "notatka służbowa"., który został następnie przez ww. podpisany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. są niezgodne z prawem. Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Starosta [...], powołując się na art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej "Pr. bud.", z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji Naczelnika Gminy P. W. z dnia [...] marca 1988 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją tą udzielono A. K. – ówczesnemu właścicielowi działki nr [...] w miejscowości S. – pozwolenia na budowę na tej posesji budynku mieszkalnego. Jednocześnie w decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek rozbiórki starego budynku mieszkalnego na działce nr [...], w terminie 1 miesiąca po wybudowaniu nowego (k. 2 akt. administracyjnych). Mając na uwadze treść powyższej decyzji nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów orzekających w niniejszej sprawie, jakoby dokonanie rozbiórki starego budynku mieszkalnego na działce nr [...] stanowiło warunek udzielenia A. K. pozwolenia na budowę nowego budynku, którego niewykonanie mogło skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeciwnie, obowiązek ten z założenia miał powstać dopiero po zakończeniu budowy nowego budynku, a zatem stanowił konsekwencję wykonania udzielonego stronie pozwolenia na budowę, nie zaś warunek nadania jej tego uprawnienia. W związku z tym należy uznać, organy błędnie zastosowały w niniejszej sprawie powyższy przepis, w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Ponadto wypada zauważyć, że przyjmując za podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1988 r. fakt, iż A. K. nie spełnił obowiązku rozbiórki starego budynku mieszkalnego, organy administracji jednocześnie w niniejszej sprawie przyjęły, że inwestor nie zakończył budowy nowego budynku. Argumentacja organów jest zatem sprzeczna, bowiem – jak wskazano powyżej – zakończenie budowy nowego budynku było warunkiem powstania obowiązku rozbiórki starego budynku. Tym samym skoro organy uznały, że budowa nowego budynku na działce nr [...] nie została zakończona, nie mogły przyjąć, że na inwestorze zaczął ciążyć obowiązek dokonania rozbiórki starego budynku. Gdyby zaś nawet uznać, że obowiązek ten stał się aktualny, stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji byłoby bezzasadne chociażby z uwagi na fakt, iż uniemożliwiłoby egzekucję tego obowiązku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Gminy P. W. z dnia [...] marca 1988 r. również na podstawie art. 37 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organy administracji w niniejszej sprawie przyjęły, że budowa objęta decyzją z dnia [...] marca 1988 r. została przerwana w 1993 r. (w chwili zasiedlenia zrealizowanego budynku) i nie zakończona do chwili obecnej (a tym samym przerwana na okres dłuższy niż 3 lata). O niezakończneiu tej budowy – zdaniem organów - świadczy zaś okoliczność, że inwestor nie dokonał "formalnego oddania budynku do użytkowania". Jakkolwiek inwestor zamierzenia budowlanego objętego decyzją z dnia [...] marca 1988 r. był na mocy art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – obowiązującej w chwili wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej – zobowiązany do zawiadomienia właściwego terenowego organu administracji publicznej o oddaniu obiektu do użytku, to jednak niedopełnienie tego obowiązku nie może samoistnie świadczyć o niezakończeniu budowy. Należy podkreślić, że wynikająca z przepisu art. 37 Pr. bud. deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Innymi słowy wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie pozwolenia musi być niewątpliwe i nie można ich domniemywać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 457/06, LEX nr 328185; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 405/10, LEX nr 675225). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie uzasadniania twierdzenia, że budowa budynku mieszkalnego będącego przedmiotem decyzji Kierownika Gminy P. W. z dnia [...] marca 1988 r., nie została dotychczas zakończona (przerwana na okres dłuższy niż trzy lata). Przeciwnie, treść decyzji organów obu instancji wskazuje, że budowa ta została zakończona w 1993 r., a inwestor nie dokonał jedynie zgłoszenia oddania powstałego budynku do użytkowania. Kwestia zakończenia przedmiotowej budowy, jak również długości ewentualnego okresu jej przerwania, nie została zatem wyjaśniona w sposób jednoznaczny, przez co orzeczenie na podstawie art. 37 ust. 1 Pr. bud. o stwierdzeniu wygaśnięcia powyższego rozstrzygnięcia należy uznać za bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne. Podsumowując, decyzje organów obu instancji – poza naruszeniem przepisu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., na które wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia – naruszają również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy naruszyły również powołany jako materialnoprawna podstawa wydanych decyzji art. 37 ust. 1 Pr. bud., jednak z uwagi na niedokładne ustalenie stanu faktycznego, na obecnym etapie postępowania nie można określić zakresu wpływu naruszenia tej normy prawnej na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt III sentencji, znajduje zaś oparcie w art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ ustali, czy budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości S. istotnie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że sam fakt niedokonania przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy (oddania obiektu do użytku), nie świadczy o jej niezakończeniu, zaś oceniając te przesłankę, w myśl art. 75 § 1 k.p.a. zobowiązany jest dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ubocznie wypada również wyjaśnić, że ewentualne ustalenie, iż budowa budynku mieszkalnego na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1988 r. została zakończona, oznaczać będzie, że po stronie inwestora aktualny stał się wynikający z tego aktu obowiązek dokonania rozbiórki starego budynku mieszkalnego na działce nr [...], który podlega egzekucji na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.).