II SA/Lu 655/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za działki przeznaczone pod drogę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 27 marca 2017r. Burmistrz Miasta T. L. na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku J. D. o naliczenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [...] i [...] położone w T. L.. Organ wyjaśnił, że na wniosek strony decyzją dnia 15 lutego 1994r. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. L. zatwierdził podział działek nr [...] i [...], z których powstały między innymi działki nr [...] i [...] z przeznaczeniem pod budowę dróg wewnętrznych. Decyzja stała się prawomocna w dniu 5 kwietnia 1994r. Obowiązujący wówczas miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego i terenu upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy w T. L. przy ulicy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w T. L. z 23 czerwca 1993r. Nr [...] określał obydwie działki jako drogi wewnętrzne, projektowane ciągi pieszo – jezdne. Organ zaznaczył, że podział nastąpił na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. W decyzji nie powołano natomiast art. 10 ust. 5 tej ustawy, co oznacza, że nie nastąpiło przejęcie nieruchomości z mocy prawa. Zdaniem organu w ogóle nie wskazano, na czyją własność przeszły wspomniane działki [...] i [...], nie było zatem podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów przez wpis miasta jako ich właściciela. Nadal zatem stanowią własność J. i W. D., którzy są wpisani w księdze wieczystej na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Organ zaznaczył, że dla ustalenia odszkodowania niezbędne jest, aby działki zostały wydzielone pod drogę publiczną i przeszły na własność gminy z mocy prawa. W tym zaś przypadku działki nie stanowią dróg publicznych, a jedynie ciągi pieszo – jezdne, zapewniające dojazd i dojścia do działek. Brak jest zatem podstaw materialno – prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Po rozpoznaniu zażalenia J. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawa z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art. 129 ust.5 pkt.3 starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Art. 98 ust.1 i 3 ustawy z 1997r. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Za działki te przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z właścicielem. Jeśli do porozumienia nie dojdzie, na wniosek właściciela ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybie obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Kolegium po złożeniu wniosku o ustalenie odszkodowania pomiędzy wnioskodawcą, a Burmistrzem T. L. nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Negatywne zatem stanowisko organu umożliwiło byłemu właścicielowi złożenie wniosku do Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ustalenie żądanego odszkodowania. To ten organ jest bowiem właściwy w sprawie. Skoro skarżący żądał od Burmistrza rozstrzygnięcia sprawy przesz wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to jego zachowanie było prawidłowe, chociaż podstawą odmowy powinien być art. 1 pkt.1 kpa, gdyż nie jest to sprawa indywidualna należąca do właściwości tego organu, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. D. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art., 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a nadto przez niepełne uzasadnienie postanowienia oraz naruszenie art. 98b ust. 1 i 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że mają one zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998r. tj. przed wejściem ustawy w życie, żaden bowiem jej przepis nie wskazuje wprost na taką możliwość. W ocenie skarżącego ocena zdarzenia, jakim była decyzja zatwierdzająca podział, powinna podlegać ocenie według obowiązującego wówczas prawa. Zgodnie z art. 10 ust.5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżącego w tym trybie mieszczą się także działki pod budowę ulic, nie będących drogami publicznymi. W jego ocenie błędny jest pogląd Kolegium, zgodnie z którym stanowisko Burmistrza można potraktować jako próbę uzgodnienia i wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy neguje on już sam fakt przejęcia własności działek na podstawie decyzji z dnia 19 lutego 1994r. Tymczasem grunty pod budowę ulic przechodzą na własność gminy z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub prawomocna i nie ma potrzeby wskazywania w treści decyzji art. 10 ust. 5. W żadnym razie brak ten nie niweczy przewidzianych nim ustawowych przesłanek, jeśli tylko zachowane zostały przesłanki do nabycia działek powstałych w wyniku podziału. Jako bezzasadne skarżący uznał twierdzenie Kolegium, że żądał rozstrzygnięcia sprawy przez wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena ta nie uwzględnia bowiem całości zgromadzonego w sprawie materiału. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13 opubl. w CBOSA). Jak się uważa, przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kpa lub też dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 kpa, jednocześnie odmawiając jego wszczęcia. Uzasadnione jest zatem przekonanie, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W orzecznictwie zwraca się uwagę, ze chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu wspomnianego przepisu uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, w której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej, czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn na podstawie art. 61a § 1 kpa. Natomiast w sytuacji, kiedy do organu administracji publicznej będzie należał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, takie żądanie wszczyna postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Natomiast przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej. Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie ( wyrok NSA z dnia 4 października 2017r. I OSK 693/17 opubl. w CBOSA ). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o naliczenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [...] i [...] Burmistrz T. L. prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu przede wszystkim ustalenie treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. L. z 15 lutego 1994r., zatwierdzającej podział działek nr [...],5 [...], [...] i [...], z którego to podziału wydzielone działki o nr [...] i [...] przeznaczono pod budowę dróg. Ostatecznie doszedł do wniosku, że brak powołania w decyzji art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, według którego grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, spowodowało, iż nie wiadomo, na czyją rzecz przeszła własność wspomnianych działek wydzielonych pod budowę dróg. W świetle powyższych uwag nie było w tej sytuacji podstaw do zastosowania art. 61 a § 1 kpa, nie tylko bowiem organ prowadził postępowanie wyjaśniające, ale ponadto kwestia ta nie była jednoznaczna, na co zresztą wskazywał skarżący dowodząc braku konieczności wskazywania w decyzji art. 10 ust.5 ustawy, skoro własność działek wydzielonych pod budowę ulic przechodziła na właściwy podmiot z mocy prawa. Tymczasem, jak już wspomniano, odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie po wstępnej ocenie wniosku i ujawnieniu oczywistych przeszkód do jego wszczęcia. Równie wadliwe jest także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które podstaw do odmowy wszczęcia postępowania upatruje w złożeniu wniosku do niewłaściwego organu, właściwym bowiem do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest Starosta [...]. Należy przede wszystkim wskazać, że odszkodowanie ustalane w drodze decyzji administracyjnej nie ulega przedawnieniu. Jak się bowiem podkreśla, w prawie administracyjnym przedawnienie ma miejsce wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani ustawa z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami takiego przepisu nie zawiera. Jeśli zatem ograniczenie lub pozbawienie własności właściciela nieruchomości nastąpiło w 1994r., natomiast wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został wniesiony już po wejściu w życie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, to w świetle jej art. 233, według którego do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1998r. stosuje się jej przepisy, sprawę należało prowadzić z uwzględnieniem art. 129 ust.5 pkt.3 tej ustawy, dającego podstawę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania za pozbawienie lub ograniczenie w przeszłości prawa do nieruchomości ( tak NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2017r. I OSK 23/16 opubl. w CBOSA ). Słusznie Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że wysokość, forma i termin wypłaty tego odszkodowania w pierwszej kolejności powinny być przedmiotem rokowań prowadzonych między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem do których przepisy kpa nie mają zastosowania. Dopiero brak porozumienia oznacza możliwość ustalenia odszkodowania na drodze administracyjnej. Według Kolegium w taki właśnie sposób zakończyły się rokowania pomiędzy skarżącym, a Burmistrzem T. L., co otworzyło drogę do ustalenia odszkodowania przez organ administracji. Jednak wobec nie uzgodnienia wysokości odszkodowania należało przyjąć, że wniosek o wypłatę odszkodowania spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty odszkodowania, w którym organem właściwym był Starosta [...]. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 61a ust.1 kpa, ale wniosek stosowanie do art. 65 ust.1 kpa należało niezwłocznie przekazać do organu właściwego. Wbrew bowiem Kolegium istnieje materialnoprawna podstawa do wydania decyzji przez organ administracji publicznej ( art.1 pkt.1 kpa ). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta T. L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych.