II SA/Lu 66/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. Ch. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku oraz uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]. Podczas kontroli przeprowadzonych 8 sierpnia i 7 listopada 2008r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzono, że na działce nr 7207/4 położonej w [...], stanowiącej własność G. i E. małż. Ch., od strony ulicy [...] j zostało wybudowane ogrodzenie, składające się z dwóch przęseł , bramy i furtki. Przęsła wykonane są z trzech płyt betonowych pełnych i jednej ażurowej. Brama jest stalowa i ma szerokość 4,05m natomiast furtka 1,02m. Całkowita długość ogrodzenia wynosi 9,35m, z czego 4,25m to ogrodzenie betonowe. Maksymalna wysokość elementów stalowych bramy oraz furtki wynosi 1,72m, wysokość słupków stalowych 1,76m, natomiast wysokość elementów betonowych to 1,84cm. Według organu ogrodzenie zlokalizowane jest w odległości ok. 10,5m od osi i 7,37m od krawędzi jezdni wojewódzkiej. Ponieważ organ ustalił, zgodnie z oświadczeniem właścicieli, że ogrodzenie zostało wybudowane bez stosownego zgłoszenia w kwietniu 2008r. przez E. Ch., postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednich szkiców i rysunków, projektu zagospodarowania działki oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po złożeniu wymaganej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznając, że budowa ogrodzenia nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 2 500 złotych (w postanowieniu znajduje się oczywisty błąd, polegający na przyjęciu, iż opłatę legalizacyjna nakłada się w razie zaistnienia okoliczności uniemożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej). Stanowisko organu I instancji podtrzymał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art.49b ust.1 ustawy Prawo budowane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeśli jednak budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w jego braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno budowlanych, możliwe jest przeprowadzenie jej legalizacji. Organ wstrzymuje wówczas prowadzenie robót i nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a po ich przedstawieniu nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W tym przypadku inwestor złożył wymagane dokumenty, a zatem uzasadnione było ustalenie opłaty legalizacyjnej w kwocie wynikającej z treści art. 49b ust.4 ustawy. Organ podkreślił przy tym, że jej ustalenie było obowiązkowe i nie ma możliwości odstąpienia od niej z uwagi na trudną sytuację materialną inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. Ch. zarzucił postanowieniu organu odwoławczego naruszenie art.7 kpa poprzez zbyt powierzchowne wyjaśnieni stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnienie słusznego inwersu obywatela. Skarżący wprawdzie potwierdził wzniesienie ogrodzenia od strony drogi wojewódzkiej, jednakże zaznaczył, że znajduje się ono w odległości 7,37 m od jej krawędzi, a więc w żaden sposób nie utrudnia normalnego z niej korzystania poprzez ograniczenie widoczności czy możliwości wykonywania manewrów. Zwrócił uwagę, że ogrodzenie nie utrudnia także pracy służbom porządkowym dbającym o stan jezdni i pobocza oraz nie narusza interesu społecznego, nie stanowi tez zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu. Podkreślił, że wywiązał się z nałożonego obowiązku dostarczenia odpowiedniej dokumentacji, a z faktu tego wynika nie zamierzone zaniechanie zgłoszenia budowy, co było skutkiem jedynie niedopatrzenia. Skarżący zaznaczył, że mimo zgodności budowy z przepisami techniczno – budowlanymi i nie stanowienia zagrożenia w ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej, brak uiszczenia opłaty będzie skutkował nakazaniem rozbiórki ogrodzenia. W mniemaniu skarżącego postanowienie narusza jego interes osobisty, a tym samym art.7 kpa. Jego zdaniem organy powinny wziąć pod uwagę, że ogrodzenie zostało wzniesione dla zapewnienia bezpieczeństwa bliskim, w szczególności wnuczkom, które bawią się w okolicy domu, a brak ogrodzenia stanowił zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Skarżący podkreślił również, że wobec jego trudnej sytuacji materialnej nie będzie w stanie uiścić opłaty, co będzie skutkowało nakazaniem rozbiórki ogrodzenia, które przecież przy założeniu zgłoszenia zamiaru jego wykonania, mogłoby zgodnie z prawem znajdować się na gruncie. Zaznaczył, że w tej sytuacji zostanie zaprzepaszczony cały jego nakład finansowy na budowę ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Norma wynikająca z art.49b podobnie jak i art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje właściwy organ do podjęcia orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiły wymagane do wydania takiego orzeczenia przesłanki polegające na tym, że obiekt jest lub został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej przy braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Nie ma zatem znaczenia dla orzekania na podstawie tych przepisów czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny, na który powołuje się skarżący. Co więcej, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2010r. ( II OSK 269/09 Legalis i podane tam orzecznictwo, także Prawo budowlane Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H Beck 2009 str. 515-516 ) za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatorem tego obowiązku. Wynika to stąd, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego część, jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży właśnie w interesie społecznym. Odrzucenie argumentacji skarżącego w zakresie naruszenia zaskarżonym postanowieniem jego słusznego interesu nie powoduje jednak uznania skargi za nieuzasadnioną. Sąd bowiem na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Wprawdzie zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu podlega rozbiórce, to jednakże, stosownie do art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ w celu zalegalizowania samowoli budowlanej wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć jednak należy, że w postanowieniu z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia jedynie zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z zaświadczenia Burmistrza sporządzonego w dniu 6 stycznia 2009r. wynika, że dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004r., a nowy nie został dotychczas uchwalony. Zaniechanie wskazania w postanowieniu przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku planu spowodowało, że skarżący, z winy organu takiej decyzji nie złożył, co oczywiście narusza art.49b ust.2 pkt.3 ustawy. W konsekwencji należałoby przyjąć, że w ogóle nie byłoby możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wobec oczywistej treści powołanego przepisu nie jest zrozumiale powoływanie się przez organ i instancji na treść nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 5 października 2007r. Nie dostrzegł tego również organ odwoławczy, skupiając się wyłącznie na zasadności nałożenia opłaty. Tymczasem na postanowienie wydane w trybie art. 49b ust.2 ustawy, także wbrew zawartemu w zaskarżonym postanowieniu pouczeniu, nie przysługuje zażalenie ( wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008r. II OSK 433/07), a więc powinno ono podlegać badaniu przy ocenie postanowienia dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej, skoro może zostać wydane tylko w sytuacji, gdy zachodzą właśnie okoliczności o których mowa w art. 49b ust.2 ustawy. Na znaczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w procesie legalizacji samowoli budowlanej, wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 września 2009r. (P 46/08 opubl. Dz.U z 2009r. Nr 160, poz. 1276 ). Trybunał stwierdził wówczas, że decyzja ta stwierdzając zgodność budowy z ogólnym porządkiem planistycznym pozwala na legalizację samowoli budowlanej o której stanowi art.49b ustawy także w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta w ustawie konstrukcja pozwala także na zachowanie równości podmiotów legalizacji samowoli budowlanej ( por. także wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010r. II OSK 234/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeśli zatem wobec braku planu i decyzji nie można ocenić zgodności budowy z obowiązującym na terenie Miasta [...] porządkiem planistycznym, nie można także uznać spełnienia przesłanki określonej w art.49b ust.. 2 ustawy. W konsekwencji ustalenia opłaty legalizacyjnej uznać należy za przedwczesne. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 wspomnianej ustawy.