II SA/Lu 660/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy referent Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 2 września 2011r. Starosta Z. na podstawie art. 3 i art. 8 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy Z. stwierdził, że działka nr [...] o powierzchni 0,38 ha, położona w obrębie C. M., G. Z., stanowi mienie gromadzkie. W dniu 20 lipca 2012r. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wnieśli I. i G. D.. Wskazali, że są właścicielami działek nr [...] i nr [...], przez które przebiega działka nr [...] (rów), uznana kwestionowaną decyzją za mienie gromadzkie. Rów – ich zdaniem – nigdy nie stanowił odrębnej działki, nie posiadał odrębnego numeru geodezyjnego, ani nie był odrębnym przedmiotem własności, lecz stanowił część ich siedliska tj. przyległych działek nr [...] i od czasu zakupu nieruchomości zajmowali się jego koszeniem. Podkreślili, że rów nie stanowi urządzenia melioracyjnego, gdyż wyłączono go z ewidencji urządzeń melioracyjnych w 1978r. Ponowne sprowadzenie do niego wody grozi natomiast zalaniem ich budynków. Przekonywali, że na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stali się właścicielami działki nr [...]. Decyzją z dnia 29 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji, a następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 31 stycznia 2013r. decyzję tę uchyliło i umorzyło postępowanie. Po jej uchyleniu wyrokiem z dnia 14 listopada 2013r. (II SA/Lu 318/13) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 października 2014r. ponownie utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 29 października 2012r. Kolegium zwróciło uwagę, że w akcie notarialnym z dnia 13 marca 1976r., na mocy którego wnioskodawcy zakupili działkę nr [...], oraz w akcie notarialnym z dnia 2 marca 2001r., kiedy zakupili działkę nr [...], nie ma wzmianki o zakupie rowu. Zatem fakt, że obecnie rów częściowo przebiega pomiędzy tymi działkami nie oznacza ich własności. Jak wynika z wyjaśnień Starosty [...] rów stał się odrębną własnością z nadanym numerem ewidencyjnym od założenia ewidencji w 1964r. W rejestrze pomiarowo – ewidencyjnym z 1966r. istnieje jako działka ewidencyjna nr [...] w posiadaniu P.P.R Inspektoratu Wodnych Melioracji w Z.. Według Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Oddział w Z. wpis ten nie posiada umocowania prawnego. Działka nie figuruje bowiem w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych. Skoro rów istniał jako wyodrębniona działka już przed zakupem działek nr [...] nie mógł być przedmiotem sprzedaży. W piśmie z dnia 12 marca 2013r., adresowanym do Starosty [...], wnioskodawcy nie kwestionowali własności rowu, ale obawiali się zakłócenia stosunków wodnych na ich działce po ewentualnym puszczeniu przez niego wody. W ocenie Kolegium powyższej oceny nie zmienia treść przedstawionej kserokopii mapy z 1996r., według której działka [...] położona jest w sąsiedztwie działek [...] Nie zawiera bowiem żadnego oznaczenia. Ponadto w aktach znajduje się taka sama ( przynajmniej podobna ) mapa, na której widać, że obok działek [...] położona jest działka nr [...]. Po rozpoznaniu skargi G. i I. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015r., ( II SA/Lu 1193/14 ) uchylił powyższą decyzję z dnia 10 października 2014r. oraz decyzję z dnia 29 października 2012r. Sąd stwierdził, że Kolegium nie zastosowało się do zaleceń Sądu wskazanych we wcześniejszym wyroku z dnia 14 listopada 2013r., (II SA/Lu 318/13) i zamiast merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w świetle powołanego art. 156 § 1 kpa, zwłaszcza przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (ust.2), ponownie badało interes prawny wnioskodawców, co na tym etapie postępowania było już zbędne. W świetle powołanych przepisów – zdaniem Sądu - organ był zobowiązany ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość należała do istniejących do 1954r. gromad, oraz czy była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi przed wejściem ustawy w życie, czego nie uczynił należycie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 października 2015r. ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia 2 września 2011r., a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 31 marca 2016r. utrzymało w mocy własną decyzję z 9 października 2015r. Zdaniem Kolegium na podstawie protokołu z ustalenia stanu użytkowania nieruchomości z dnia 2 czerwca 2011r. można przyjąć, że działka [...] stanowiła mienie gromadzkie. Kolegium ponadto oparło się na kopii mapy ewidencji gruntów (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu nr [...], z której wynika, że w chwili zakładania ewidencji gruntów istniała działka nr [...], która została w niej opisana jako rów szerokości 4,5 m oraz na rejestrze klasyfikacyjnym, sporządzonym w 1966r., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. 0,38 ha została zaewidencjonowana w X grupie rejestrowej, a taka grupa obejmuje wody publiczne – zgodnie z § 6 pkt 10 Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. nr 38, poz.379), przy czym nie wpisano w ewidencji właściciela tych wód. Na tej samej mapie, gdzie naniesiona jest działka nr [...], widoczne są także działki nr [...], pomiędzy którymi ona przebiega. W chwili założenia ewidencji gruntów w 1964r. zaewidencjonowano zatem trzy działki, przy czym wpisów dokonywano na podstawie władania gruntem, bowiem tytuły własności z reguły nie były znane, nie było również dokumentu potwierdzającego, że działka nr [...] stanowi mienie gromadzkie, dlatego organ oparł się na protokole z ustaleń stanu faktycznego z 2 czerwca 2011r., który w ocenie Kolegium, jest wiarygodny. Zdaniem Kolegium, skoro rów zakwalifikowano jako pozostający w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, a później wykreślono go z ewidencji urządzeń melioracyjnych to oznacza, że rów nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa. Nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia 2 września 2011r. jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016r. ( II SA/Lu 555/16 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z dnia 31 marca 2016r. Jego zdaniem argumentacja organu nie jest wystarczająca do przyjęcia, że sporna działka należała do istniejących wówczas gromad. Według sądu sam fakt późniejszego zaewidencjonowania spornej działki jako działki odrębnej od innych działek nie świadczy o tym, że stanowiła ona (już we wcześniejszych latach tj. przed 1954r.) majątek gromady, zwłaszcza, że - jak wskazał sam organ - wpisów do ewidencji dokonywano zasadniczo na podstawie władania nieruchomością, a nie ustalonych praw własności, gdyż zwykle było to niemożliwe. Wpis do ewidencji gruntów (zarówno na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz.1287 ze zm., jak i poprzednio obowiązującego dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 1955r., Nr 6, poz.32) ma natomiast charakter wtórny i nie kształtuje stanu prawnego. Zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające .Wyodrębnianie rowów będących urządzeniami melioracji wodnych, jako odrębnych działek ewidencyjnych nie zawsze uwzględniało rzeczywisty stan prawny nieruchomości zajętych pod urządzenia melioracji wodnych. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 22 maja 1958r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa (tekst jednolity Dz. U. z 1963r. Nr 42, poz. 237 z późn. zm.) urządzenia melioracji wodnych dzieliły się na urządzenia melioracji podstawowych, półpodstawowych i szczegółowych. Jedynie wykonywanie melioracji wodnych podstawowych należało do Państwa, natomiast wykonywanie melioracji półpodstawowych i szczegółowych należało do spółek wodnych i zainteresowanych właścicieli gruntów. Tylko na wniosek spółki wodnej lub zainteresowanych właścicieli gruntów organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej mógł podjąć decyzję o wykonaniu melioracji półpodstawowych i szczegółowych przez Państwo za zwrotem części kosztów. Z przepisów ustawy o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa wynika, że przeprowadzenie melioracji nie prowadziło nigdy z mocy prawa do zmiany stosunków własnościowych. W razie takiej potrzeby dokonywano wywłaszczenia z własności nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów. W konsekwencji rowy melioracyjne, jeżeli nie zostały wywłaszczone lub inaczej nabyte przez Skarb Państwa, należą do nieruchomości, przez które są przeprowadzone, a jeżeli faktycznie graniczą z tymi nieruchomościami, to wówczas należą albo do jednej albo do drugiej nieruchomości, albo do każdej z tych nieruchomości w odpowiedniej części – zgodnie ze stanem prawnym granic nieruchomości. Nie jest więc wykluczone, że rów melioracyjny wyodrębniony jako działka ewidencyjna nie stanowi w rzeczywistości odrębnej nieruchomości, ponieważ należy do nieruchomości, którą przecina, albo do jednej z przylegających nieruchomości, albo do obydwu z nich. W przekonaniu sądu nie zbadano również, czy przedmiotowa działka w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych tj. 5 lipca 1963 r. znajdowała się we wspólnym użytkowaniu mieszkańców wsi. Decyzją dnia 28 kwietnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło swoją wcześniejszą decyzję z 9 października 2015r. i stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 2 września 2011r. Organ stwierdził, że odniósł się do wytycznych zwartych we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przesłuchal świadkow. W większości stwierdzili, że przedmiotowy rów istniał już, odkąd pamiętali i był to rów do wspólnego użytkowania. Właściciele działek sąsiadujących z rowem kosili go i utrzymywali w należytym stanie. Nie byli jednak w stanie wskazać, czy rów ten stanowił wspólnotę gruntową, czy mienie gromadzkie. Natomiast świadek J. W. zeznał, że na przełomie łat 90-ych ub.w. (tj. zaczynał, gdy był naczelnik gminy, a kończył, gdy był już wójt gminy) był Przewodniczącym Spółki Wodnej. Stwierdził, że na pewno przedmiotowy rów był w wykazie urządzeń melioracyjnych. Figurował w planach jako rów melioracyjny - urządzenie melioracyjne. Kolegium uznało te zeznania za wiarygodne, co potwierdził dokumentu z rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego z 1966r., wwedług którego działka oznaczona nr [...] o pow. 0,38 ha pozostawała w posiadaniu P.P.R Inspektorat Wodnych Melioracji w Z.. Skoro tak, to nie można było uznać, że w dniu 5 lipca 1963r. stanowila mienie gromadzkie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego G. Z. zarzucila decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjasniającego. Skarżąca podkreśliła, że sporna działka była odrębną działką. Istniała cały czas i istnieje obecnie. Dodatkowo jej szczegółowe położenie na gruncie zostało ustalone przez biegłego powołanego w sprawie, jaka toczyła się przed Sądem Rejonowym w Z. I Wydział Cywilny sygn. akt C [...]. W tej sprawie Sąd wydał wyrok nakazujący wydanie G. Z. części działki nr [...], jaką bezpodstawnie zajęli G. i I. D.. Szczególnie istotne jest, w ocenie skarżacej, że w tej sprawie Sąd uznał, iż biegły prawidłowo określił granice działki będącej własnością G. Z.. Działka nr [...] stanowiła odrębny przedmiot własności, należący do istniejących przed 1954 r. gromad. Takie stwierdzenie wynika z treści protokołu z ustalenia stanu użytkowania nieruchomości położonej we wsi C. M., oznaczonej jako działka nr [...], sporządzonego w dniu 2 czerwca 2011 r., w których to ustaleniach uczestniczyli N. C. oraz K. E.. Protokół ten stanowi dowód w sprawie, który nabrał dodatkowo znaczenia po dopuszczeniu dowodów z zeznań świadków. W większości świadkowie stwierdzili, że przedmiotowy rów istniał już odkąd pamiętali ( a są to osoby starsze) i był to rów do wspólnego użytkowania. Właściciele działek sąsiadujących z rowem kosili go i utrzymywali w należytym stanie. Świadkowie nie byli w stanie wskazać, czy rów ten stanowił wspólnotę gruntową, czy mienie gromadzkie. Zdaniem skarżącej Kolegium dokonalo blędnej oceny zeznań świadków, opierając sie w zdecydowanej mierze na zeznaniach J. W., według którego przedmiotowy rów był w wykazie urządzeń melioracyjnych w Spółce Wodnej. Świadek zeznał, iż w latach 90-tych był Przewodniczącym Spółki Wodnej. Są to więc lata znacznie późniejsze, niż rok 1954, czy też 1963, które to daty mają znaczenie w sprawie. Późniejszy jest takze odpis dokumentu z rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego z 1966r., według którego działka oznaczona nr [...] pozostawała w posiadaniu P.P.R Inspektorat Wodnych Melioracji w Z.. Ponadto sam świadek nie wskazał, aby Spółka wodna wykonywała jakieś prace na tym rowie. Stwierdził wręcz, że spółka na tym rowie nie wykonywała konserwacji. Faktu ujęcia rowu w wykazie urządzeń melioracyjnych nie potwierdza żaden dokuument. Kolegium pominęło natomiast pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Oddział w Z. z dnia 31 sierpnia 201lr., w którym stwierdzono, że wpis w geodezyjnym rejestrze gruntów wskazujący WZMiUW w L. Oddział w Z. jako zarządcę działki nr [...] nie posiada umocowań prawnych. Ponadto w piśmie stwierdzono, że działka nr [...] stanowi rów nie figurujący w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych. WZMiUW w L. Oddział w Z. nie jest właścicielem rowów melioracyjnych i nie zajmuje się ich utrzymaniem lecz prowadzi tylko ich ewidencję. Ponadto dodano, że WZMiUW w L. Oddział w Z. nie jest zarządcą, czy użytkownikiem działki nr [...]. Skarżąca zarzuciło ponadto decyzji Kolegium naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej art.10 kpa w związku z art. 81 kpa. Stroną postępowania jest G. Z., tymczasem pisma Kolegium adresowalo do Wójta G. Z.. Organ przed wydaniem decyzji powinien zapoznać Gminę z aktami sprawy, czyli zebranym materiałem dowodowym i umożliwić jej na tym etapie sprawy przedstawienie swoich argumentów, dowodów i ustosunkowania się do oświadczeń ( zeznań) świadków i stron. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwolawcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2017r. o oddalenie skargi wnieśli takze uczestnicy postępowania I. i G. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyl, co nastepuje: Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uzupełnieniem tej zasady jest dyspozycja art. 19 i art. 20 kpa, zgodnie z którymi, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego, zaś ustalenie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej w danej sprawie następuje na podstawie norm materialnego prawa administracyjnego, określających kompetencje danego organu. Oznacza to, że wszystkie organy zobowiązane są dokonać kontroli swojej właściwości przed wszczęciem postępowania oraz zobowiązane są do jej przestrzegania w każdym stadium postępowania, to jest w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Działanie organu poza zakresem swojej właściwości rzeczowej stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, które objęte jest sankcją nieważności postępowania ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W każdym przypadku stwierdzenia tego rodzaju wady prawnej, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia w niej zawartego. Organ nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, jeżeli jest rzeczowo niewłaściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U z 2016r. poz. 703 ) starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3 stanowią mienie gromadzkie. Według natomiast art. 8m ustawy, wprowadzonego przez art. 1 ust. 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U z 2015r. poz. 1276 ) w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do starosty jest wojewoda. Art. 2 ustawy stanowi z kolei, że postępowania wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 2016r., prowadzi się na podstawie dotychczasowych przepisów, nie dłużej jednak, niż do dnia 31 marca 2016r. Po dniu 31 marca 2016r. postępowania, o których mowa w ust.1, prowadzi się na podstawie przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa, z tym, że nie składa się wniosku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ nie będący organem wyższego stopnia wobec starosty, nie jest właściwe do rozpatrywania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji starosty jako organu administracji w sprawie dotyczącej ustalenia, które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie. W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 2 września 2011r. był Wojewoda L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było we wskazanych okolicznościach umorzyć prowadzone przez siebie postępowanie i przekazać akta sprawy administracyjnej temu organowi, jako rzeczowo właściwemu. Działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego poza zakresem swojej właściwości rzeczowej i wkroczenie w zakres właściwości innego organu należało zatem uznać za kwalifikowane naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niedopuszczalne stało się natomiast analizowanie merytorycznych zarzutów skargi dotyczących ustalenia, że sporna nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2015r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 złotych.