II SA/Lu 318/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących I. i G. D. kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] ustalającej, że działka nr [...] o pow. [...] ha położona w miejscowości C. M., gmina S. Z. stanowi mienie gromadzkie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i umorzyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. skierowanym do Starosty Z. I. i G. małżonkowie D. zwrócili się o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o uznaniu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości C. M. za mienie gromadzkie. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż przedmiotowa działka stanowi rów melioracyjny, co wyklucza uznanie za właściciela rowu Gminę S. Z. Wnioskodawcy podnieśli także, że przedmiotowy rów, który był częścią ich działki i nie stanowił odrębnej nieruchomości, graniczy z działkami nr [...] i nr [...] stanowiącymi ich własność. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Z. przekazał niniejszy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Z. jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. z uwagi na brak po stronie wnioskodawców interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. I. i G. D. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazali, że posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż działka nr [...], na której jest zlokalizowany rów, powinna być częściowo dopisana do powierzchni ich działki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i umorzyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium wskazało, że decyzja z dnia [...] września 2011 r. wydana została na wniosek Wójta Gminy S. Z., który do wniosku załączył protokół z ustalenia stanu użytkowania nieruchomości położonej we wsi C. M., oznaczonej nr [...]. Z protokołu tego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha była użytkowana jako rów służący do odprowadzania wód opadowych z przyległych gruntów jeszcze przed 1962 r. Przedmiotowa działka przylega do działki stanowiącej własność I. i G. małżonków D. Organ wyjaśnił, że decyzja, której dotyczyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). W podstawie prawnej decyzji wskazano przepis art. 3 i art. 8 ust. 1 tej ustawy, według którego starosta (wcześniej Kierownik Urzędu Rejonowego) ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (gminne). Decyzja, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 5 lipca 1963 r. (data ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw). W przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2011 r. dokonano więc ustalenia, że nieruchomość oznaczona nr [...] stanowi mienie gromadzkie. Organ powołał się na treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozpoznawanej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Organ podkreślił, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis powszechnie obowiązującego prawa, na którym podmiot domagający się uznania go za stronę postępowania opiera swoje żądanie. Brak wpływu przedmiotu sprawy na sferę prawna danego podmiotu nie pozwala na uznanie składającego wniosek o wszczęcie postępowania za stronę. Kolegium wyjaśniło, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, skarżący posiadają tylko interes faktyczny jako właściciele działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]. Kolegium stanęło bowiem na stanowisku, iż w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o uznaniu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości C. M. za mienie gromadzkie doszłoby do pozbawienia prawa własności przejętej nieruchomości wyłącznie Gminę S. Z. Stwierdzenie nieważności decyzji nie pozostaje w związku z sytuacją prawną I. i G. małżonków D., nie wpływa bowiem bezpośrednio na sferę ich praw. Zdaniem organu, skoro już zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne, w toku którego ustalono, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, właściwym rozstrzygnięciem jest uchylenie własnej decyzji merytorycznej i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję I. i G. małżonkowie D. zarzucili naruszenie dyspozycji art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2011 r. o uznaniu działki nr [...], położonej w miejscowości C. M. za mienie gromadzkie. W związku z tym zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji kolegium z dnia [...] października 2012 r. Skarżący podnieśli, że ich interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze stron wynika z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne oraz z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że starosta powinien z urzędu lub na wniosek wprowadzić zmiany w dokumentach ewidencyjnych polegających na rozliczeniu powierzchni gruntów zajętych przez rowy, w szczególności na dopisywaniu powierzchni rowów do powierzchni działek przyległych. Zdaniem skarżących, powierzchnie gruntów zajęte przez rowy melioracyjne powinny być dopisywane do powierzchni działek przyległych, co winno być powiązane ze zmianą numeracji działek ewidencyjnych i odpowiednim powiększeniu ich powierzchni. Działki skarżących nr [...] i [...] przylegają do rowu melioracyjnego określanego niewłaściwie jako "rów" a nie "rów melioracyjny". Skarżący wyjaśnili, że przysługuje im w związku z powyższym prawo własności działki nr [...] zajętej pod część rowu melioracyjnego i w tym upatrują swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], którym organ ten uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne sprawie wniosku I. i G. małżonków D. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o uznaniu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości C. M. za mienie gromadzkie (mienie gminne – własność Gminy S. Z.). Jako motyw decyzji organ wskazał brak po stronie I. i G. małżonków D. interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. uznającej działkę nr [...] za mienie gromadzkie. Krąg stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej daną nieruchomość za mienie gromadzkie na podstawie art. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych, wobec braku odmiennych uregulowań prawnych, ustalany jest w oparciu o dyspozycję art. 28 k.p.a. W myśl powołanego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zależy zatem od istnienia interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, pozostający w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zatem zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r., II SA/Kr 359/13). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Innymi słowy, stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Skarżący I. i G. małżonkowie D. wprawdzie nie brali udziału w charakterze stron w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji uznającej działkę nr [...] za mienie gromadzkie, jednak uznanie, że nie mają oni interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji było w świetle okoliczności niniejszej sprawy chybione. Skarżący już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. ustalającej, że działka nr [...] stanowi mienie gromadzkie, twierdzili, że przysługuje im prawo własności tej działki. Podnieśli, że posiadają dokument (mapę), z którego wynika, że istniejący na działce nr [...] rów stanowił część należącej do nich nieruchomości (nie posiadał odrębnego numeru). Wskazali ponadto, że są właścicielami działek nr [...] i nr [...] sąsiadujących z rowem na działce nr [...], przechodzącym w części przez ich posesję (k. 3 akt administracyjnych). Stanowisko to skarżący konsekwentnie podtrzymywali w toku postępowania przed kolegium. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w żaden sposób do tych okoliczności, przesądzając, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji z dnia [...] września 2011 r. doszłoby do pozbawienia prawa własności przejętej nieruchomości wyłącznie Gminę S. Z., a wobec tego, stwierdzenie nieważności decyzji nie pozostaje w związku z sytuacją prawną I. i G. małżonków D., nie wpływa bowiem bezpośrednio na sferę ich praw. Stanowisko organu jest błędne, gdyż skarżącym, którzy roszczą sobie prawo do własności działki nr [...], przysługuje prawo do występowania w charakterze strony w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej, że prawo to przysługuje innemu podmiotowi (Gminie S. Z.). Kolegium nie przeprowadziło jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, mającego na celu weryfikację okoliczności podniesionych przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., a w konsekwencji błędnie odmówiło im przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego i uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, naruszając tym samym nie tylko dyspozycję art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a., ale również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy. Należy przy tym podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy wnikliwe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności w postaci istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. było tym bardziej istotne, że decyzja ta, jako w całości uwzględniająca żądanie strony (Wójta Gminy S. Z.), nie posiada uzasadnienia. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Błędnie przyjęty przez kolegium brak wpływu decyzji z dnia [...] września 2011 r. ustalającej, że działka nr [...] stanowi własność Gminy S. Z. na sytuację prawną skarżących doprowadził bowiem do wydania decyzji umarzającej postępowanie zamiast rozstrzygnięcia merytorycznego, wydanego po zbadaniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. w świetle przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę zawarte wyżej uwagi i wnioski. Oceni, czy wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., przeprowadzając w tym celu postępowanie z udziałem skarżących jako stron. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.