II SA/Kr 359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T.S. , R.S., L.K. i J.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących. TS., , R.S. , L.K. i J.A. , kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 359/13 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...] umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku T.S., R.S., K.A., L.K. i J.A. , o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. : z dnia 27 marca 1973r., znak: [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości ozn. jako dz. ew. 1 o pow. 0,0334 ha, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w przypadku ustalenia, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny upoważniający ich do skutecznego zainicjowania wnioskowanego postępowania. Wnioskodawcy swój interes prawny w sprawie wywodzą z tego, że w ich ocenie przysługuje im prawo własności (współwłasności) nieruchomości, dla której prowadzona jest KW nr [...] . Faktu tego nie potwierdzają jednak wpisy w księdze wieczystej (objęte domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym), lecz wnioskodawcy starają się go wykazać za pomocą wykładni prawnej, wskazując na niezgodność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w N. W ocenie SKO w N. wykładnia ta nie może być jednak przedmiotem weryfikacji przez organ administracji publicznej, gdyż jest to kompetencja sądu powszechnego, realizowana w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W niniejszej sprawie interes prawny wnioskodawców może być oceniany jedynie przez pryzmat ewentualnego dysponowania prawem rzeczowym do wyżej wymienionej nieruchomości. W świetle treści wpisów w księdze wieczystej nr [...] brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia przez Kolegium, że wnioskodawca dysponuje aktualnie jakimkolwiek prawem rzeczowym do tej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawcy posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 w związku z art. 157 § 2 K.p.a., który legitymowałby ich do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa lub o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. T.S. , R.S. , K.A, . L.K. , i J.A. , złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzili, że wpisy w księdze wieczystej mają charakter deklaratoryjny co oznacza, iż niekoniecznie pokrywają się z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowaniem, które obaliło domniemanie zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest postępowanie zakończone wyrokiem Sądu Okręgowego w N z dnia 21 kwietnia 2005r., sygn. akt [...] , w którym w sposób prawomocny ustalono, że Skarb Państwa nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 3 września 1944r. Oznacza to, że skoro Skarb Państwa nie nabył własności wyżej wymienionej nieruchomości, to w drodze dziedziczenia przeszła ona na obecnych wnioskodawców. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwołujący się przywołali szereg wyroków sądów administracyjnych oraz stwierdzili, że ich interes prawny należy powiązać obecnie z możliwością domagania się odszkodowania od Skarbu Państwa. Jednocześnie wnioskodawcy dołączyli kilka ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wyroków wydanych w ich ocenie w takich samych stanach faktycznych i prawnych, dotyczących rodziny S. i A. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą wpłynąć na przyznanie wnioskodawcom statusu strony, jak również nie mają wpływu na przyznanie im tego prawa w postępowaniu, którego wszczęcia żądają. Wbrew wywodom wnioskodawców wyrok Sądu Okręgowego w N. z dnia 21 kwietnia 2005r., sygn. akt [...] ustalający, iż nie istnieją przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN nieruchomości w nim wymienionych, stanowi podstawę do dochodzenia ewentualnych roszczeń od Skarbu Państwa, a nie decyzja, której wydania obecnie się domagają. Kolegium wyjaśniło, że pomimo iż zapadł powyższy wyrok, do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie zapisy dokonane w księgach wieczystych, objęte domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Kwestia deklaratywności wpisów w księgach wieczystych nie może być przedmiotem weryfikacji dokonywanej przez organ administracji publicznej, gdyż jest to kompetencja sądu powszechnego, realizowana w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W świetle treści wpisów w księdze wieczystej nr [...] brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wnioskodawcy dysponują aktualnie jakimkolwiek prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Formułowana przez wnioskodawców teza o istnieniu takiego prawa - wbrew treści wpisów w księdze wieczystej - nie może być zaś weryfikowana przez organ administracji publicznej, gdyż zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów w tychże księgach (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 40/10). W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Krakowie T.S. , R.S., K.A., L.K. i J.A. , zarzucili naruszenie: - art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez: a/ zaniechanie dokonania ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o uznanie jej za wydaną z naruszeniem prawa; b/ zaniechania wyjaśnienia w oparciu o jakie dowody dokonane zostało ustalenie, że skarżącym nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją, c/ zaniechanie wyjaśnienia istotnego dla wydania rozstrzygnięcia obecnego stanu prawnego nieruchomości, jak również, dlaczego istnienie roszczeń odszkodowawczych nie kreuje interesu prawnego po stronie skarżących do zainicjowania postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji; - art. 8 K.p.a. poprzez wydanie odmiennej treści rozstrzygnięcia w stosunku do rozstrzygnięć wydawanych przez inne organy administracyjne i sądy administracyjne przy tożsamym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Ke 764/08 i sygn. akt II SA/Ke 4/09 oraz orzeczone w tych samych sprawach wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2010r., do sygn. akt I OSK 992/09 i I OSK 677/09, a także liczne decyzje administracyjne Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych, Ministra Administracji i Cyfryzacji, Ministra Infrastruktury oraz Ministra Skarbu Państwa); - art. 28 K.p.a. i art. 105 K.p.a. w związku z art. 160 K.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 162 poz.1692) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego, a tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe; - art. 7 K.p.a. i art. 365 § 1 K.p.c. w związku z nieustaleniem stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o uznanie decyzji za wydaną z naruszeniem prawa oraz pominięciem związania wyrokiem Sądu Okręgowego w N. z dnia 21 kwietnia 2005 r., o sygn. akt [...] . Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie spornym było, czy skarżący - wnioskodawcy żądający stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. : z dnia [...] marca 1973 r., znak: [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. [...] o pow. 0,0334 ha, byli do tego legitymowani, tj. czy mieli przymiot strony w tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914). Skarga jest zasadna, gdyż w kontrolowanej sprawie skarżone organy naruszyły art. 28 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, z powodu przyjęcia, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. Skarżony organ nieprawidłowo uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego do żądania wszczęcia takiego postępowania. Tymczasem skarżący zasadnie podnieśli, iż skoro prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w N. , uznał, że Skarb Państwa nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 3 września 1944r., to skarżący jako spadkobiercy poprzedniego właściciela mają interes prawny i mogą żądać stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. Dodatkowo również organy przyjmując odmienny pogląd zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w postaci zbadania tytułu skarżących do przedmiotowej nieruchomości w postaci wskazanego wyroku sądu cywilnego, z czym mogą wiązać się również inne roszczenia skarżących, w tym odszkodowawcze, z racji których przysługuje im status strony w kontrolowanej sprawie. Wobec tychże podnoszonych przez wnioskodawców okoliczności nie wystarcza zatem ograniczenie się przez organy do sprawdzenia wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej i zasłaniania się domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, a tym bardziej wskazywanie na wyłączną kompetencję sądu powszechnego, realizowaną w oparciu o przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece w postaci uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organy stosownie do art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. winny sporne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postaci interesu prawnego skarżących zbadać samodzielnie. Zasadne jest w tym względzie powoływanie się przez skarżących na stanowisko zaprezentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż istotne jest ustalenie relacji pomiędzy ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji administracyjnej oraz decyzją wydaną w oparciu o dekret PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ocena prawidłowości decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste jest bowiem zależna od treści decyzji wydanej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, gdyż niezbędną ustawową przesłanką ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej było oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu państwowego czyli gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyż tylko taki grunt mógł stanowić przedmiot użytkowania wieczystego. Nadto w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc, jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010r. sygn. I OSK 992/09, oraz wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 opubl. Lex nr 45957). Opisywane zaniechania ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oznaczają naruszenie przez organy art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania związków pomiędzy interesem prawnym skarżących, a postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie. Okoliczności powyższe uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji tego samego organu, w oparciu o art. 135 P.p.s.a., gdyż wskazane uchybienia są tożsame. Wyżej wyrażone stanowisko w zakresie ustalania kręgu stron w oparciu o art. 28 K.p.a. powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.