II SA/Lu 661/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Wojewody z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. C. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]. Starosta wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi D. Gmina Ł. o powierzchni 1265.0461 ha. W uzasadnieniu podano, że wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego podpisało 385 osób, co stanowi 64 % wszystkich uczestników scalenia. Po rozpoznaniu "zażaleń grupy rolników ‘’ ( bez podawania jakichkolwiek danych ) Wojewoda postanowieniem z dnia [...]. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W motywach postanowienia podano, że zażalenia na postanowienie Starosty złożyło 28 rolników, którzy nie wyrazili zgody na przeprowadzenia scalenia na gruntach stanowiących ich własność. Zaznaczyli, że scalenie jest im niepotrzebne , gdyż posiadają grunty dobrze zlokalizowane , o dużych areałach, a także zachowane w dobrej kulturze rolnej. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust.2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego winno zawierać w szczególności określenie granic i powierzchni obszaru scalenia, wykaz uczestników scalenia oraz przewidywany termin jego zakończenia. Te warunki nie zostały spełnione przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia , ponieważ brak jest informacji dotyczącej granic obszaru objętego scaleniem, a także wykazu uczestników scalenia, co jest wymagane przepisami prawa. W ocenie Wojewody warunku tego nie spełnia podanie nazwy miejscowości objętej scaleniem , która nie jest równoznaczna z określeniem granic obszaru scaleniowego. Obszar ten winien być określony poprzez nazwę i numer obrębu ewidencyjnego , a w przypadku, gdy obszar scalenia obejmuje jego część , winien być zwięzły opis granic zewnętrznych. Organ odwoławczy zaznaczył, że najważniejszą przyczyną uchylenia postanowienia jest zdecydowany sprzeciw części uczestników scalenia . Z uwagi na to, że podczas prac scaleniowych wymagane jest podejmowanie uchwał większością głosów uczestników scalenia, a część uczestników jest scaleniu przeciwna, może to uniemożliwić przeprowadzenie prac scaleniowych. Skargę na postanowienie Wojewody złożył S.C. Sołtys Sołectwa D. i uczestnik scalenia. Podkreślił, że wniosek o wszczęcie scalenia złożyło 385 osób, co stanowi 64 % wszystkich uczestników scalenia. Jego zdaniem przeciwnikami komasacji są mieszkańcy, którzy posiadają grunty po parcelacji folwarku i uważają, że scalenie jest im niepotrzebne. Skarżący podkreślił, że dla mieszkańców wsi najważniejszą sprawą jest brak dróg dojazdowych do działek rolnych. W związku z modernizacją linii kolejowej zostaną zlikwidowane przejazdy kolejowe, którymi przejeżdżają do pól, a w części wsi jest tylko jedna droga. Procedura scaleniowa pozwoli wytyczyć nowe drogi. Ponadto gospodarstwa są bardzo rozdrobnione, składają się nawet z 70 działek, a duża ich część nie kwalifikuje się do dopłat unijnych. Skarżący zauważył, że podane przez Wojewodę argumenty nie wynikają z winy mieszkańców, ale są skutkiem niedopełnienia obowiązków przez Urzędników Starostwa. Podniósł ponadto, że 28 rolników, którzy sprzeciwiają się scaleniu nie stanowi większości, jaka jest potrzebna do podejmowania uchwał większością głosów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Zaznaczył ponadto, że jego rozstrzygnięcie nie przekreśla starań o scalenie gruntów w następnych latach, w związku z czym mieszkańcy winni zwiększyć ilość chętnych na scalanie gruntów, by zminimalizować grupę przeciwników scalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wprawdzie kpa nie precyzuje przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji na podstawie art.138 § 1 pkt.2 kpa, to jednak nie budzi wątpliwości stanowisko, że przepis ten należy stosować w związku z art.105 kpa, który uzależnia umorzenie postępowania od jego bezprzedmiotowości z jakiejkolwiek przyczyny ( wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985r. III SA 1105/84 GAP 1987/5 str. 43 ). Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy natomiast rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialno - prawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego , co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne – staje się niedopuszczalne (Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz – pod redakcją Artura Mudreckiego - Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp z o. o Gdańsk 2008 str. 244 i podane tam orzecznictwo). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku przyczyn , które można podzielić na przedmiotowe i podmiotowe. Mogą one powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Może to być śmierć osoby fizycznej, lub utrata przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiana tytułu własności rzeczy , jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków , uchylenie podstaw do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach czy też niedopuszczalność wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych, wynikająca z przepisów odrębnych albo z oceny prawnej orzeczenia sądu administracyjnego (Bożena Adamiak. Janusz Borkowski - Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz 6 Wydanie Wyd.C.H.BECK 2004 str.479). W uzasadnieniu wyroku SN z dnia 9 listopada 1995 r. (III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150 ) podkreślono natomiast, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Powyższe uwagi utwierdzają w przekonaniu, że do przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie sposób zaliczyć powoływanego w zaskarżonej decyzji sprzeciwu części właścicieli gruntów na objęcie ich scaleniem oraz obawy o możliwość sprawnego głosowania w toku postępowania. Nie są to bowiem okoliczności powodujące niedopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy z powodu braku materialno – prawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji. Innymi słowy nie przeczą istnieniu sprawy administracyjnej podlegającej merytorycznemu rozpoznaniu przez właściwy organ administracji publicznej. Przeciwko koncepcji organu przemawia również konstrukcja postępowania scaleniowego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( jedn. tekst Dz.U z 2003r. Nr 178 poz. 1749 ze zmianami ) celem scalenia jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Oznacza to, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2005r. ( II OSK 123/05 LEX nr 196671 ), iż scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Jest bowiem oczywiste, że zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Stąd też ustawa nie wymaga, aby dla skuteczności wszczęcia postępowania scaleniowego konieczny był wniosek wszystkich właścicieli nieruchomości , ale w art. 3 ust.2 stanowi, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Podobne rozwiązanie ustawa nakazuje stosować w przypadku zatwierdzenia projektu scalenia o jakim stanowi art.27 ust.1 , które może nastąpić, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Przyjęcie innego założenia, w tym uzależnienie wszczęcia postępowania od zgody bliżej nieokreślonej ilości właścicieli , jak zdaje się sugerować organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę , przy często rozbieżnych interesach poszczególnych właścicieli gruntów , mogłoby znacznie utrudnić lub uniemożliwić przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania scaleniowego. Całkowicie chybiona jest argumentacja organu odwoławczego, odwołująca się przy uzasadnieniu umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego do konieczności zachowania większości w głosowaniach podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności samego wszczęcia postępowania, już choćby z tej przyczyny, że dotyczą one okoliczności podlegających ocenie uczestników scalenia już w toku postępowania. Poza tym ustawa przewiduje rozwiązania mające zastosowanie w razie braku możliwości porozumienia między uczestnikami scalenia ( art. 13 ust.4, art. 24 ust.2, art.32 ). Nie do zaakceptowania jest także stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy upatrujące podstaw umorzenia postępowania w wadliwości postanowienia organu I instancji. Nie ma bowiem żadnych podstaw do utożsamiania wad postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego z przesłankami umorzenia postępowania. Opierają się one na odmiennych założeniach i odmienne są skutki ich wystąpienia. Stwierdzenie, że postanowienie nie spełnia wymagań określonych przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów nie może prowadzić do umorzenia postępowania organu I instancji lecz ewentualnie do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 powołanej ustawy.