II SA/Lu 661/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 lipca 2022 r., nr SKO.41/1795/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Pismem z dnia 1 lutego 2022 r. (data wpływu), W. S. (dalej także jako: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną A. S. (bratem). Wójt Gminy Milejów (dalej także jako: Wójt) decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., znak: OPS.8127.000011.SP.02.22, odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu wskazał na czas powstania niepełnosprawności A. S. oraz okoliczność pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Powołał przy tym art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) pismem z dnia 20 maja 2022 r. poinformowało skarżącego, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji poinformował również o możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Wybór ten miał polegać na zawieszeniu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co byłoby podstawą przyjęcia, że w sprawie tej nie zachodzi negatywna przesłanka dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (k. 10 akt admin. II inst.). W odpowiedzi na powyższą informację, skarżący w piśmie z dnia 3 czerwca 2022 r. stanął na stanowisku, że przysługują mu oba te świadczenia jednocześnie (k. 13-12 akt admin. II inst.). Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 12 lipca 2022 r., nr SKO.41/1795/OS/2022, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 i wskazał, że w związku z tym orzeczeniem art. 17 ust. 1b ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako: u.ś.r.) nie może stanowić podstawy negatywnego załatwienia wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowaną przez niego opiekę nad bratem. Kolegium wskazało jednakże, że skarżący ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy do dnia 31 grudnia 2022 r. Nie zakwestionowało co do istoty stanowiska wyrażonego przez skarżącego, że legitymowanie się prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – w następstwie derogacyjnego skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 sygn. akt SK 2/17 odnoszącego się do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy zanegował ten pogląd, tylko w takim zakresie, w jakim prowadzi do zaistnienia sytuacji, w której osoba zainteresowana jednocześnie będzie pobierała oba świadczenia. Kolejno organ wskazał, że skarżący, mimo skierowanego do niego pisma (informacji), nie dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zawieszenie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wobec czego sprawę rozstrzygnięto na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17 i przyjęcia, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do uzależnienia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja Wójta w zakresie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615, dalej jako: u.ś.r.) jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wskazanym przez organ odwoławczy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. W tym miejscu należy wskazać, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22). Przyczyną utrzymania w mocy przez Kolegium decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był niesporny fakt, że skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie wyraża woli zawieszenia tego prawa, lecz chce pobierać równocześnie wskazaną powyżej rentę i świadczenie pielęgnacyjne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257) stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej – czyli z dniem 9 stycznia 2020 r. W powyższym wyroku Trybunał wskazał, że osoby opiekujące się niepełnosprawnymi, którym przysługuje renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą pracować i nie istnieją legislacyjne przeciwskazania do tego, aby podejmowały zatrudnienie. Ustawodawca przewidział mechanizm zapobiegający pobieraniu przez rencistów częściowo niezdolnych do pracy świadczenia, gdy decydują się oni na wykonywanie czynności zarobkowych. Mechanizm polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego dochodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2022 r., poz. 504, dalej jako: u.e.r.f.u.s). Przepis prowadził do wyłączenia opiekunów rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawną osobą. W związku z powyższym opiekunowie uprawnieni do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mają prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, ponieważ ustawodawca do tej pory nie wprowadził do ustawy regulacji szczególnej w zakresie wysokości świadczenia dla takiego opiekuna. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; czy też: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19). O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania renty, to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do renty czy emerytury, będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych (emerytalnych) do systemu świadczeń rodzinnych. Analiza uzasadnienia omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do konkluzji, że analogiczna była intencja Trybunału w przypadku renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W treści uzasadnienia wyłożono bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym z instrumentów realizowania przez ustawodawcę obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, a ograniczenie możliwości pobierania tego świadczenia przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy powinno być tak ukształtowane, aby rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Porównanie wysokości świadczeń wskazuje na intencję doprowadzenia do sytuacji, gdy możliwe jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia tj. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy lub świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 470/22). Ustawodawca nie reguluje zbiegu prawa do świadczenia z tytułu częściowej niezdolności do pracy (nieobjętego już dyspozycją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) ze świadczeniami rodzinnymi – analogicznie jak m. in. w art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. 1 u.ś.r. – po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – prowadzi do wniosku, że możliwa jest kumulacja renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego. Taka wykładnia jest jednak niedopuszczalna, gdyż przeczy założeniom Trybunału Konstytucyjnego i zasadzie sprawiedliwości społecznej. Wprowadzałaby uprzywilejowanie rencistów pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy – zarówno w stosunku do osób, które są zdolne do pracy, lecz z powodu sprawowanej opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i w stosunku do osób, które doprowadziły do zawieszenia swojego prawa do emerytury, renty czy innego świadczenia w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że sytuacja opiekuna, któremu przysługuje prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest podobna do sytuacji podmiotu, który jest zdolny do pracy. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jego sytuacja jest również podobna do sytuacji opiekunów wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż przysługuje mu prawo do świadczenia emerytalno-rentowego. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w pełni aprobuje, że art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwalają odczytywać wyroku Trybunału Konstytucyjnego w ten sposób, iż dopuszczalna jest kumulacja świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 219/22, WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 219/22, WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 113/22, WSA w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Ol 446/22). Pogląd ten został wyrażony także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (por. wyrok z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 500/22). Pogląd o konieczności wyboru jednego z tych świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego lub renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny (por. m. in. wyrok z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 448/22). Z przywołanych powyżej względów nie ma racji strona skarżąca, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak bowiem wskazano wyżej, dopiero z dniem zawieszenia prawa do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy możliwe jest przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy poinformował skarżącego, do czego był zobligowany na podstawie art. 8, 9 i 79a k.p.a., że jedyną podstawą odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność pobierania renty, pouczył o możliwości jej zawieszenia i wyznaczył w tym celu termin do przedłożenia decyzji o zawieszeniu wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżący wprost oświadczył, że jego zdaniem przesłanka pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, nie poczynił żadnych starań, aby usunąć jedyną negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że został prawidłowo poinformowany, iż jest to jedyna przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w niniejszym składzie stanął na stanowisku, że nie istnieje możliwość kumulatywnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazana przesłanka negatywna może zostać wyeliminowana przez zawieszenie prawa do renty. Bez aktywności ze strony wnioskodawcy, w szczególności bez jego woli rezygnacji z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, organ nie może rozwiązać problemu zbiegu świadczeń korzystnie dla strony. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie dopełnił czynności niezbędnych do rozwiązania problemu zbiegu świadczeń. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.