II SA/Lu 663/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Zespołu Placówek Wsparcia Dziecka i Rodziny na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Zespołu Placówek Wsparcia Dziecka i Rodziny kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 [...] 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców ul. K. w L: S. G.-S., G. G., H. W., J. J. oraz K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 [...] 2008 r. odmawiającej Zespołowi Placówek Wsparcia Dziecka i Rodziny wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części usytuowanego przy ul. Kilińskiego 12 w L. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że wszczynając postępowanie administracyjne z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu organ musi na samym początku ustalić strony postępowania, przedmiot postępowania oraz sprawdzić, czy ze względu na przedmiot postępowania i podmiot w nim występujący jest właściwy dla jego prowadzenia. Po dokonaniu powyższych czynności prowadzi postępowanie obejmujące fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy oraz argumenty odwołania, organ orzekający stwierdza, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją przeprowadzone zostało z naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 10 § 1 kpa, stanowiącej o prawie strony do udziału w każdym stadium postępowania. Przede wszystkim, organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny stron postępowania. Z akt sprawy nie wynika, czy skarżący mieszkańcy ul. K. w L. mają przymiot strony, czy nie. W aktach sprawy brak jest dowodów na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdza, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 § 4 kpa tj. z pominięciem fazy wszczęcia postępowania (brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania) wraz z naruszeniem art. 10 kpa, tj. bez umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgromadzonych w sprawie materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ I instancji na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego przeprowadził kontrolę, z której protokolarne ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji. Jakkolwiek z istoty czynności kontrolnych wynika, że organ nie ma obowiązku uprzedniego zawiadamiania o terminie ich dokonania, to jednak przed wydaniem decyzji strona winna mieć możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, co w niniejszej sprawie, przez organ I instancji nie zostało dopełnione (brak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów). W niniejszej sprawie naruszona została zatem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Uchybienie to nie może być naprawione w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W przypadku naruszenia art. 10 § 1 kpa gwarantującego stronie prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie można uznać, że okoliczności przyjęte przez organ za podstawę rozstrzygnięcia zostały udowodnione. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący Zespół Placówek W. wnosi o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że decyzja organu I instancji wydana została w związku z przeprowadzoną kontrolą w dniu 15 lutego 2008 r. , w wyniku której nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. K. 12 w L. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zasada ta – według skarżącego – dotyczy nie tylko nowo budowanych obiektów budowlanych, ale ma także zastosowanie w sytuacji zmiany sposobu użytkowania już istniejącego budynku. Oznacza to, że w tego typu sprawach nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i nie stosuje się ogólnej zasady zawartej w art. 28 kpa. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego w przedmiocie uznania zarzutów i przyznania odwołującym się prawa strony. Skoro organ I instancji nie przyznał odwołującym się prawa strony, a dokonane ustalenia nie wniosły do sprawy istotnych okoliczności, to przedstawione zarzuty będące podstawą uchylenia decyzji są pozbawione podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśla, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 71a/ ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie zawiera ograniczenia co do stron postępowania, a zatem w toku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania mają zastosowanie zasady ogólne zawarte w art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przypadku, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasacyjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 r. sygn. akt I SA/Gd 234/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasacyjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładania rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 kpa) wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Ponadto, określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych w art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego "organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art.138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN /99, OSNP 2000/9/338). Jak wynika z treści decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego organ wszczął z urzędu. Przepis art. 61 § 3 kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, pod warunkiem, że o czynności powiadomiono stronę. Nadto czynność ta ma być dokonana w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji (vide: postanowienie NSA z 4 marca 1981 r. , sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/15; Andrzej Matan (w:) G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591-592; R. Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny 1998/1, s. 4,5,8). W sprawie niniejszej za datę wszczęcia postępowania należy zatem uznać zawiadomienie strony o przeprowadzeniu kontroli przez organ pierwszej instancji (zawiadomienie z dnia 1 lutego 2008 r. – k.7 akt administracyjnych). W ocenie tego organu, stroną postępowania jest Zespół Placówek W., któremu Gmina L. przekazała nieruchomość położoną przy ul. K. 12 w L. w trwały zarząd. Natomiast mieszkańcy ulicy K. (odwołujący się od decyzji organu pierwszej instancji) nie zostali uznani za stronę postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Świadczy o tym fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji doręczona została jako stronie Zespołowi Placówek W. w L., zaś mieszkańcom ulicy K. jedynie do wiadomości. Jako kolejną przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał (podnoszone w odwołaniu mieszkańców ulicy K.) naruszenie art. 10 § 1 kpa. Organ nie wziął pod uwagę, że w odwołaniu nie wykazano w żaden sposób, by strona (jeśli można byłoby osoby wnoszące odwołanie uznać za stronę postępowania) została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004 r. nr 1, s.43). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że nie zawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, np. złożenia dokumentu (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ; ONSA i WSA 12006/6/157; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. , sygn. akt II GSK 4/07, Lex 351055). Ponadto, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Powinien zatem, rozpoznając ponownie sprawę odnieść się do podstawy prawnej powołanej przez organ pierwszej instancji, a w następstwie tych ustaleń do prawidłowości określenia stron. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazuje, że w tym zakresie rozstrzygał sprawę. Dopiero w odpowiedzi na skargę podkreśla, iż podstawą rozstrzygnięcia jest art. 71a/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 z 2006 r. z późn.zm.) w związku z czym, stronami takiego postępowania mogą być osoby spełniające przesłanki wynikające z art. 28 kpa (a więc legitymujące się interesem prawnym). W toku ponownego rozpoznawania sprawy, organ odwoławczy będzie miał na uwadze opisane w niniejszym uzasadnieniu okoliczności i po przeprowadzeniu postępowania rozstrzygnie sprawę stosowną decyzją, której uzasadnienie sporządzone zostanie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 wyżej cytowanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ... (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).