II SA/Lu 663/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., znak: [...]; Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania M. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] ustalającą na wniosek M. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości C. D. , gmina C.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w przepisach odrębnych ustaw oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Kolegium, w postępowaniu tym została przeprowadzona prawidłowa analiza zagospodarowania obszaru pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji wystąpił także o uzgodnienia projektu decyzji do właściwych organów, a w związku z niezajęciem stanowiska przez organy uzgadniające w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zasadnie przyjął brak zastrzeżeń tych organów w stosunku do objętej wnioskiem inwestycji, zgodnie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że wnioskowana inwestycja będzie realizowana w zabudowie zagrodowej, w terenie o takiej charakterystyce zabudowy. Wnioskodawca jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, przy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie C., wynoszącej [...] ha. Zatem określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu występujących na działkach sąsiednich, nie jest wymagane. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego - działka siedliskowa znajduje się naprzeciwko terenu planowanej inwestycji. Teren ten ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (droga powiatowa nr [...]), a istniejące uzbrojenie: sieć elektroenergetyczna, wodociągowa i teletechniczna, jest wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Teren nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków działka ma powierzchnię 0,10 ha i w całości stanowi grunt rolny zabudowany [...]. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Teren inwestycji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...] poz. 1229) oraz w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "N. L.", jednakże ze względu na charakter inwestycji, przy zapewnieniu rozwiązań w zakresie gospodarki ściekowej i gospodarki odpadami, co określono w pkt 2 decyzji, nie wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze i wody podziemne. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że, jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne. Nie można zatem, w ocenie organu, odmówić ustalenia warunków zabudowy w sposób określony przez wnioskodawcę, jeżeli spełnione zostały warunki określone w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Ponadto organ podniósł, że w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie przez organ możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji na danym terenie. Decyzja nie przesądza zaś o realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Stąd, w ocenie Kolegium, podniesione w odwołaniu zarzuty pozostają bez wpływu na ustalenie warunków zabudowy oraz wydanie decyzji w tym przedmiocie. Prowadzenie prac budowalnych na nieruchomości bez wymaganego pozwolenia, co podnosi skarżący, jest zagadnieniem z zakresu prawa budowlanego, którego nie obejmuje postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Ponadto z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić dowolna osoba, w tym osoba nie dysponująca tytułem prawnym do nieruchomości. Dlatego dla przebiegu tego postępowania nie ma znaczenia kwestionowanie tytułu prawnego wnioskodawcy do działki nr [...]. Jako nie mające znaczenia dla sprawy Kolegium uznało także spory sąsiedzkie dotyczące przebiegu granic lub dostępu do nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję M. Ś. zarzucił: 1) naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie należytej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie informacji Wójta Gminy C. na temat działki nr [...] oraz błędne przyjęcie stanowiska, że planowana inwestycja ma charakter rolniczy, a także, że nie są naruszane prawa osób trzecich i zasada dobrego sąsiedztwa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wyjaśnił, że zrealizowanie inwestycji na działce nr [...] na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na wniosek M. Ł., uniemożliwi mu korzystanie z będącej jego własnością działki nr [...], która na całej szerokości przylega do działki nr [...]. Skarżący podniósł, że obie działki w przeszłości stanowiły całość i należały do jego rodziny, a działka nr [...] przeszła – jego zdaniem bezprawnie – na własność wnioskodawczyni i jej męża M. Ł.. Skarżący wyjaśnił, że już w roku 2012 państwo Ł. rozpoczęli na działce roboty budowlane: doprowadzili wodę z gminnego wodociągu oraz energię elektryczną, wykonując przekop pod drogą powiatową, a w roku 2017 utwardzili teren, układając krawężniki, kostkę brukową i tłuczeń kamienny. Skarżący wskazał, że obecnie toczą się przed organem nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnej realizacji na działce nr [...] przyłącza elektrycznego, przyłącza wodociągowego oraz utwardzenia powierzchni działki. Nie można zatem, jego zdaniem, uznać, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skarżący podniósł ponadto, że na działce nr [...] istnieje parking dla samochodów ciężarowych, naczep i innego sprzętu, co powoduje, że nie może on wyjechać ze swojej posesji na drogę powiatową ani samochodem, ani maszynami rolniczymi. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć kontynuacji na tej działce funkcji rolniczej, skoro służy ona za parking oraz plac manewrowy dla samochodów ciężarowych firmy transportowej (w okresie letnim funkcjonuje tutaj skup owoców, co ma bezpośredni związek z prowadzoną przez wnioskodawczynię pozarolniczą działalnością gospodarczą). Dalej skarżący podkreślił, że wprawdzie rejestr gruntów określa działkę nr [...] jako zabudowaną, jednak na tej działce nie ma i od kilkudziesięciu lat nie było żadnych budynków. Działka jest niezabudowanym pastwiskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisów ust. 1 pkt 1 tego artykułu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4). W niniejszej sprawie organy popełniły dwa istotne błędy. Po pierwsze, bezpodstawnie uznały, że na działce, której dotyczy wniosek, istnieje zabudowa zagrodowa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 u.p.z.p., po drugie zaś – przedwcześnie przyjęły, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czym naruszyły dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Odnosząc się do pierwszego z dostrzeżonych uchybień, należy wyjaśnić, że z zachowania przesłanki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy zwolniony jest tylko wówczas, gdy na działce objętej wnioskiem istnieje zagroda, zaś planowana inwestycja ma uzupełnić zabudowę zagrodową, a ponadto - gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji zabudowy zagrodowej, ale z bogatego dorobku doktryny i ugruntowanego orzecznictwa wynika, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa istnieje zatem jedynie wówczas, kiedy obejmuje budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy przy tym rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej, obejmującej grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 553 Kodeksu cywilnego). Innymi słowy, zabudowa zagrodowa, zwana również siedliskiem, to funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórza zabudowania o charakterze mieszkaniowym i gospodarczym (produkcyjnym), służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. zamiast wielu: wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3066/13; z dnia 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2267/16; orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie można uznać, że na działce nr [...], której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, istnieje zabudowa zagrodowa. Jest to bowiem działka niezabudowana, porośnięta trawą, która została jedynie częściowo utwardzona. Nie ulega wątpliwości, że na tej działce nie ma budynku mieszkalnego, którego istnienie jest niezbędne dla uznania jej za zagrodę. Organy przyjęły w tym zakresie za podstawę swoich ustaleń wadliwy zapis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] stanowi "grunty rolne zabudowane" (k. 8 akt adm.), który został następnie powielony w treści decyzji Wójta Gminy C. z [...] lutego 2017 r., znak: [...] ustalającej łączne zobowiązania pieniężne za rok 2017 z tytułu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości (k. 14 akt adm.). Z treści wykonanej w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 65 akt adm. – pkt II ppkt 2.1, lit. a/), z dokumentacji zdjęciowej (k. 26 akt adm.) oraz z kopii mapy zasadniczej (k. 64 akt adm.) wprost wynika, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest zabudowana. W powołanej wyżej analizie błędnie wskazano, że "wniosek dotyczy budynku gospodarczego, który ma stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego" (k. 65 akt adm.). Nie można bowiem uzupełnić zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy na danej działce gruntu nie istnieje żadna zabudowa. Nie sposób przyjąć, tak jak to uczyniły organy obu instancji, że budynek gospodarczy planowany na działce nr [...] uzupełni zabudowę zagrodową, która istnieje na należącej do wnioskodawczyni działce nr [...], położonej po przeciwnej stronie drogi powiatowej. Jak wyżej wskazano, istnienie zabudowy zagrodowej można ustalać jedynie w obrębie jednego podwórza, tj. działki bądź działek gruntu stanowiących przestrzenną, nieprzerwaną całość, nie zaś w przypadku kilku odrębnych jednostek ewidencyjnych, nie sąsiadujących ze sobą bezpośrednio, przedzielonych drogą publiczną, nawet, jeżeli mają jednego właściciela. W tej sytuacji ustalenie wnioskodawczyni warunków zabudowy dla budynku gospodarczego "w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym" (k. 84 akt adm.) nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na wadliwym przyjęciu, że na działce nr [...] istnieje zabudowa zagrodowa, a w konsekwencji, na zaniechaniu wyznaczenia wokół działki nr [...] obszaru analizowanego i nieprzeprowadzeniu analizy zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec powyższego bez znaczenia pozostaje okoliczność, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni, wynosząca 12,3278 ha, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie C., tj. [...] ha. Niezależnie od powyższego, organy obu instancji wadliwie uznały, że "analizowany teren uzbrojony jest w sieci infrastruktury technicznej: elektroenergetyczną, wodociągową i teletechniczną" (k. 91 akt adm.). W datach wydania decyzji organów obu instancji toczyły się bowiem postępowania administracyjne przed organami nadzoru budowlanego w sprawach popełnienia przez wnioskodawczynię samowoli budowlanych polegających na niezgodnej z prawem realizacji instalacji elektrycznej oraz wodociągowej na działce nr [...] (k. 99-112 akt adm.). Wprawdzie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak, wykonując swe ustawowe kompetencje, nie może akceptować stanu niezgodnego z prawem. W sytuacji powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do legalności zabudowy na danej działce, czy istniejącego jej uzbrojenia, organ nie może ustalić dla tej działki warunków zabudowy. Mogłoby to bowiem przynieść skutek w postaci usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem. Podsumowując, nie można akceptować sytuacji, w której organ ustala warunki przyszłej zabudowy działki, pomijając kwestię legalności istniejącej zabudowy tej działki (wyrok NSA z 11 września 2014 r., II OSK 569/13 i powołane tamże piśmiennictwo oraz orzecznictwo). W dacie wydania decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji w niniejszej sprawie, toczyły się przed organami nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnej realizacji na działce nr [...] robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji elektrycznej i wodociągowej. Organy w rozpoznawanej sprawie pominęły tę okoliczność, naruszając tym samym nie tylko normę art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ale również dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a organ odwoławczy – także art. 136 k.p.a. Wskazane wyżej istotne naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). W związku z tym, że skarżący został zwolniony w całości od kosztów sądowych postanowieniem referendarza sądowego z 21 sierpnia 2018 r., II SA/Lu 663/18, nie było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji rozważy zaistnienie przesłanek ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...], biorąc pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w szczególności zaś okoliczność, że skoro na wskazanej działce nie istnieje zabudowa zagrodowa, to niezbędne jest zbadanie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym celu organ wyznaczy wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany i dokona oceny sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy tego obszaru, a następnie rozstrzygnie, czy planowana przez wnioskodawczynię inwestycja nawiązuje do tej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów. Organ oceni również ponownie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie działki nr [...] jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, z uwzględnieniem rezultatów postępowań organów nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności realizacji na tej działce instalacji energetycznej i wodociągowej. Jednocześnie podnieść należy, że - wbrew stanowisku skarżącego - w sprawie bez znaczenia pozostaje kwestia sporu pomiędzy skarżącym a wnioskodawczynią i jej mężem dotyczącego własności działki nr [...]. Jak bowiem wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się żadnym prawem do działki. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.