II SA/Lu 667/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność przepisu § 12 ust. 7 pkt 2 oraz § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego G. K. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. K. wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działek o nr ewid. 1979/10 i 1979/11 położonych w miejscowości N. D. Zaskarżoną uchwałą Gmina objęła te działki obszarem A, symbol R-3MN z przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej o podwyższonej intensywności (§ 12 ust. 6) Jednocześnie w § 14 ust. 1 i 2 lit. a wprowadzono wymóg sporządzenia dla tego obszaru szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skali 1:1000 lub 1:2000) Dotyczy to terenów wymagających przeprowadzenia podziału nieruchomości i ewentualnych scaleń oraz terenów, na których są przewidywane zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych m.in. wydzielenie przestrzeni publicznej, układu publicznego i innych. Natomiast w § 12 ust. 7 pkt 2 i § 14 ust. 3 postanowiono, że na wymienionym obszarze do czasu sporządzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje zakaz realizacji zabudowy. Skarżący wymienione zapisy zaskarżonej uchwały zakwestionował, podnosząc, że są one sprzeczne z obowiązującymi przepisami, w szczególności z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.19 ze zm.). Zdaniem skarżącego bezprawne jest ustanowienie dla obszaru A, symbol R-3MN, który obejmuje jego działki, obowiązku sporządzenia szczegółowego planu miejscowego, jak i przeznaczenie tego obszaru pod "rezerwy terenu": ustawa nie posługuje się takim pojęciem, pojęcie to łączące się z ograniczeniem właścicieli w użytkowaniu swoich terenów ma charakter wyłącznie ekonomiczny. Skoro plan ogólny dla obszaru A - R-3MN nie posiada żadnych ustaleń, to § 12 ust. 7 pkt 2 i § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały wprowadzające zakaz realizacji zabudowy są bezprawne. Poza tym w świetle orzecznictwa sądowego (por. wyrok NSA z 22 grudnia 1999r., sygn. akt NSA 1412/99, LEX nr 48218) rada gminy nie może wprowadzać do ustaleń planu zakazów, których nie ustanawiają obowiązujące przepisy. W ocenie skarżącego zakwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały uniemożliwiają mu określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący powołał się również na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1991r., NSA 514/91, w którym stwierdzono, że brak planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, mimo zawartego w planie obowiązku sporządzenia takiego planu, nie może stanowić wyłącznej podstawy decyzji odmownej co do realizowania określonego budownictwa, jeżeli teren ten został już w planie ogólnym przeznaczony pod takie budownictwo. Skarżący podniósł ponadto, że obecna ustawa nie wprowadza podziału na plan miejscowy ogólny i szczegółowy, w związku z tym w planie miejscowym nie można wprowadzać postanowień o obowiązku sporządzenia dla danego terenu planu szczegółowego (por. NSA z dnia 3 listopada 2004r., OSK 714/04) W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie względnie o oddalenie. Rada podniosła, że skarżący złożył skargę przedwcześnie: zgodnie bowiem z art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy można wnieść dopiero po bezskutecznym upływie 2 miesięcznego terminu od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem G. K. wezwanie złożył w dniu 8 czerwca 2007r., zaś skargę już w dniu 26 lipca 2007r., a więc przed upływem 2 miesięcznego terminu. Poza tym zdaniem organu, skarga podlega odrzuceniu z tej przyczyny, iż została "wniesiona tylko przez jednego ze współmałżonków, uprawnionych łącznie do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i następnie do złożenia skargi". Niezależnie od wniosku o odrzucenie skargi Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady Gminy o ewentualnym naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego można by było mówić dopiero wówczas, gdyby skarżący wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ wydałby decyzję odmowną. Dopiero wówczas bowiem zaktualizowałaby się kwestia zakazu zabudowy, zawartego w §12 ust. 7 pkt 2 i §14 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Ponadto w ocenie Rady Gminy o braku interesu prawnego skarżącego świadczy i to, że jego poprzednik prawny, od którego kupił przedmiotowe działki, nie złożył protestu do wyłożonego projektu planu, a więc nie zachował trybu określonego w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która - wbrew zarzutom skargi - ma zastosowanie w sprawie z mocy art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada podniosła także, iż w świetle art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek przystąpienia do sporządzania planu dla obszarów mieszkalnych, oznaczonych w przedmiotowym planie symbolem R-3MN powstaje dopiero po upływie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wniosek taki w niniejszej sprawie ani od skarżącego ani od innych zainteresowanych nie wpłynął. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa, natomiast argumenty Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę nie są trafne. Po pierwsze stwierdzić należy, że skarga została wniesiona w terminie. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07 (ONSA/WSA 2007/3/60), iż "skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania." Skoro więc skargę wniesiono po wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego, ale przed upływem 60 dni od tego wezwania, to termin, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 53, poz.1270) w zw. z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym został zachowany. Istota skargi sprowadza się do kwestionowania przepisów § 12 ust. 7 pkt 2 oraz § 14 ust. 3 przedmiotowej uchwały. Przepisy te stanowią, że w terenach rezerw na lokalizację budownictwa mieszkaniowego wprowadza się zakaz zabudowy terenów do czasu zatwierdzenia planów miejscowych (§ 12 ust. 2 pkt 7) oraz, że na obszarze oznaczonym symbolem R - 3 MN do czasu sporządzenia miejscowego planu obowiązuje zakaz realizacji zabudowy (§ 14 ust. 3 przedmiotowej uchwały) Skarżący podnosi, że obszar "A" oznaczony symbolem R – 3 MN nie jest formalnie objęty planem i nie posiada żadnych ustaleń, a więc skoro przedmiotowy obszar nie posiada żadnych ustaleń planistycznych bezprawne są regulacje § 12 ust. 7 pkt 2 i § 14 ust. 3 powyższej uchwały. Badając sprawę Sąd podzielił argumentację skarżącego. Obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717) wprowadziła zasadę (istniejącą zresztą w pewnym zakresie w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie), że gospodarowanie przestrzenią na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie przepisów szczególnych tj. ustaw normujących poszczególne dziedziny życia społeczno – gospodarczego. O ile przepisy ustaw szczególnych nie ograniczają inwestowania na danym terenie, inwestor może podejmować zamierzone działanie. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że brak planu miejscowego to brak ograniczeń planistycznych w inwestowaniu. W gminie konieczne jest jednak istnienie ładu przestrzennego, a zapewnienie tego ładu na obszarze nie objętym planem służy decyzja ustalająca warunki zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynym instrumentem zapewniającym ład przestrzenny na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji występującej w sprawie ład przestrzenny terenów nie objętych planem, a należących do skarżącego określa nie decyzja ustalająca warunki zabudowy, ale postanowienie planu nie obejmującego przedmiotowego terenu. Jest to sytuacja naruszająca koncepcję planowania przestrzennego i przepisy cytowanej ustawy. Przepisy planu nie mogą bowiem tworzyć systemu zakazów w stosunku do terenu nie objętego planem. Sprawy ładu przestrzennego na terenach nie objętych planem może określić wyłącznie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Do wprowadzenia zakazów określonych w § 12 ust. 7 pkt 2 i § 14 ust. 3 nie upoważniały Rady Gminy zarówno przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.), jak i przepisy obowiązującej ustawy. Orzecznictwo sądowe potwierdza, że "rada gminy nie może wprowadzać do ustaleń planu zakazów, których nie ustanawiają obowiązujące ustawy, regulujące określoną problematykę." (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999r., IV SA 1412/99, Lex Nr 48218) Odnosząc się do argumentów Rady Gminy podniesionych w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, ponieważ nie wydano jeszcze na jego rzecz decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Interes prawny (inaczej interes prawnie chroniony) to interes, który może być zrealizowany za pomocą aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej, uchwały). Postępowanie "dotyczy" zatem interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się akt administracyjny, który bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu. W świetle powyższych uwag, skarżący, któremu zatwierdzony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy uniemożliwia zabudowę jego działek posiada interes prawny do wniesienia skargi niezależnie od tego czy złożył on wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Już bowiem z zakwestionowanych postanowień § 12 ust. 7 pkt 2 i § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały wynika, że w razie złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja negatywna. Nie jest również trafne stanowisko organu, że do wniesienia skargi uprawnieni są łącznie skarżący i jego żona. Obowiązująca ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej ppsa, daje prawo wniesienia skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny. (art.50 § 1) Ustawa ta nie zna instytucji współuczestnictwa procesowego koniecznego, uregulowanej w Kodeksie postępowania cywilnego, polegającej na obowiązku łącznego występowania w sprawie po jednej stronie kilku podmiotów. Przepis art. 51 ppsa daje kilku podmiotom uprawnionym do wniesienia skargi wyłącznie możliwość, a nie wymóg wspólnego występowania w jednej sprawie. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym każda osoba posiadająca interes prawny uprawniona jest do samodzielnego wniesienia i popierania skargi przed sądem. Z powyższych względów, Sąd nie podzielając stanowiska Rady Gminy i stwierdzając, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 powołanej ustawy.