II SA/Lu 68/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) na rzecz [...] A. K. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania posiłków dla dzieci oraz zwrotu należności za opłacone obiady za okres od 6 do 30 września 2010 r. dla dzieci K. i M. J. w kwocie 170 zł, z wniosku z dnia 9 września i 29 września 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może być przyznany posiłek wskazanym w ustawie osobom lub rodzinie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Natomiast w przypadku przekroczenia tego kryterium pomoc w formie posiłku może zostać przyznana odpłatnie i rada gminy, w drodze uchwały określa warunki odpłatności (art. 6 ust. 2 ustawy). Celem tej pomocy jest dożywiane dzieci oraz zapewnienie posiłku osobom jego pozbawionym, przede wszystkim z tego powodu, że zamieszkują teren objęty wysokim bezrobociem lub ze środowisk wiejskich, a także ma na celu ograniczenie zjawisk niedożywienia dzieci i młodzieży oraz poprawę poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. W świetle art. 6a ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń korzystający z zajęć szkolnych wyraża chęć zjedzenia posiłku, dyrektor szkoły udziela pomocy w formie posiłku, informując jednocześnie ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ucznia o udzieleniu pomocy. Pomoc nie wymaga ustalenia sytuacji rodziny w drodze wywiadu środowiskowego oraz wydania przez ośrodek pomocy społecznej decyzji administracyjnej. Środki na zakup posiłku są przekazywane przez ośrodek pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że organ decyzyjny przy przyznaniu świadczenia poza przesłankami ustawowymi warunkującymi przyznanie pomocy, musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w ustawie o pomocy społecznej między innymi koniecznością dostosowania rodzaju, rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy i możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy, podkreślając, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). W świetle art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego albo jego aktualizacji (art. 107 ust. 4 ustawy), który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy orzekające w niniejszej sprawie, skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu , uważając, iż jest zbędny bo dzieci mogą skorzystać z obiadu na podstawie art. 6a ustawy. W kolejnym ustalonym przez pracownika terminie przeprowadzenie wywiadu również nie doszło do skutku z powodu nieobecności zainteresowanego w domu. W ocenie Kolegium wydanie decyzji na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy przez organ I instancji było prawidłowe. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do pomocy, o której mowa w art. 6a ustawy, a która jest pomocą szczególną, udzieloną przez dyrektora szkoły uczniom, dla których obiad w szkole stanowi jedyny dzienny posiłek. W ocenie Kolegium, sytuacja rodziny J. nie kwalifikuje dzieci do otrzymywania obiadów w szkole na podstawie powołanego przepisu. Skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy na dożywianie dzieci do organu pomocy społecznej zobowiązany jest do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego problemów życiowych. A. J. nie współdziałał z pracownikiem socjalnym, odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 29 września 2010 r., odmówił przyjęcia pisma informującego, że w dniu 5 października 2010 r. odbędzie się wywiad środowiskowy w godzinie popołudniowej, odpowiadającej jego oczekiwaniom oraz był nieobecny w dniu ustalonego wywiadu środowiskowego. Takie postępowanie wyłącza możliwość skutecznego ustalenia sytuacji życiowej rodziny skarżącego i przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący A. J. wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący "informuje Sąd", że rada miasta nie zajęła się dotychczas jego skargą na bałagan i chaos panujący w MOPS w P. W jego ocenie, skutkiem tego bałaganu było to, że za własne pieniądze zmuszony był wykupić obiady dla dzieci: K. i M. Podaje także, że po 2 miesiącach dzieci mają zapewnione obiady, które opłacone są przez MOPS. Podkreśla, że od 6 miesięcy matka dzieci jest nieobecna w domu, K. posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Te fakty, którym w ocenie skarżącego Kolegium nie dało wiary, powinny przemawiać za przyznaniem dzieciom posiłków, bo nie powinny one być głodne w szkole na lekcjach. Należy szanować każdego człowieka, który jest głodny, a dzieci w szczególności. Pracownik socjalny nie powinien sytuować się ponad prawem. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy popierał skargę, wnosił o zasądzenie kosztów, oświadczając, iż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy, z którego wynika, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r. , I OSK 456/08, niepubl.). Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. , I OSK 1415/07, niepubl.). Bowiem w myśl art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Konstrukcja powołanego art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie, oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 kpa przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że postawa skarżącego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Bezsporny bowiem w sprawie niniejszej jest fakt, że skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pierwszy raz w dniu 29 września 2010 r. nie wyraził zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu, zaś w dniu 5 października 2010 r. (pomimo wcześniejszego uprzedzenia o takim terminie) w godzinach popołudniowych A. J. był nieobecny w domu. Jak już wyżej podkreślono, stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, iż jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (vide: wyrok NSA z 16.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1765/97, Lex nr 489094)/ Ubocznie podnieść należy, iż organ I instancji pouczył skarżącego o możliwości skorzystania przez dzieci z posiłków na podstawie decyzji dyrektora szkoły tj. art. 6a ustawy o wprowadzeniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W skardze skarżący przyznaje, że jego dzieci od 2 miesięcy korzystają z posiłków. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 wyżej powołanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit."c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).