II SA/Lu 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty z dnia [...] nr [...]; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309,80 zł (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wojewoda L. decyzją z dnia 14 sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. D. od decyzji Starosty P. z dnia 27 maja 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i C. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego głównego i budynku mieszkalnego w oficynie na działce nr ewid. [...]17, położonej przy ul. C. [...] w K. D.– utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 24 marca 2009 r. M. i C. T. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę dwóch budynków: budynku mieszkalnego głównego i budynku mieszkalnego w oficynie na działce nr ewid. [...]17, położonej przy ul. C. [...] w K. D. Starosta P. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr [...] zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. Po wykonaniu tego obowiązku zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i opisaną wyżej decyzją udzielił pozwolenia na budowę. Wojewoda L. podkreślił, iż analiza załączonego do wniosku projektu budowlanego wskazuje, że zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został wykonany przez projektantów legitymujących się właściwymi uprawnieniami budowlanymi. Opracowanie jest kompletne, jego zawartość odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Z decyzji L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia 16 marca 2009 r. nr [...] wynika, że omawiana inwestycja uzyskała wymagane pozwolenie służb konserwatorskich. Organ drugiej instancji wskazał, iż usytuowanie projektowanych budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami stało się możliwe po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego, zakończonej postanowieniem Starosty P. z dnia 28 grudnia 2005 r. nr [...] udzielającym zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zbliżenie projektowanych budynków do granicy działki zostało uwzględnione w przyjętych rozwiązaniach konstrukcyjnych i materiałowych. Opis techniczny zawiera informacje o użyciu materiałów konstrukcyjnych i wykończeniowych spełniających parametry klasy odporności pożarowej C, elementy drewniane zostaną zabezpieczone odpowiednimi preparatami do stopnia niezapalności i nierozprzestrzeniania ognia. W rozpoznawanej sprawie zrealizowano wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego obowiązek projektowania i budowy obiektów budowlanych w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W tej sytuacji, wobec brzmienia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, brak było podstaw do odmowy udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył I. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady zapewniania stronie czynnego udziału oraz "zasady dobrych obyczajów". W jego ocenie działanie organów w tej sprawie wypełnia znamiona czynów określonych w art. 271 § 2 i art. 291 § 2 kodeksu karnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę z urzędu również takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyn, które nie zostały podniesione w skardze. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Do przepisów techniczno-budowlanych – stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy – zalicza się w szczególności warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, które zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W myśl art. 9 ust. 2 ustawy zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia udziela – w drodze postanowienia – organ właściwy, to jest starosta, po uprzednim uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury. Wniosek do Ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 9 ust. 3). W świetle powołanych przepisów udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie może nastąpić w toku odrębnego postępowania (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2006 r., II SA/Gl 750/04, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 165; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo ODDK, Gdańsk 2007, s. 41). Część postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, kończąca się wydaniem postanowienia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo jest bardzo istotna z punktu widzenia stron postępowania, gdyż to właśnie w toku tego postępowania strony przedstawiają swoje racje co do planowanego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a organ rozpatrując przedstawione mu argumenty ustala i ocenia zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy. Ponadto postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo, mimo, iż rozstrzyga podstawową kwestię z punktu widzenia inwestora i innych stron postępowania o pozwolenie na budowę, to jest, czy pozwolenie na budowę może być wydane, czy też brak jest podstaw do jego udzielenia, nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu. Kontrola prawidłowości omawianego postanowienia odbywa się dopiero w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, a następnie ewentualnie w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję organu drugiej instancji. Dodać należy, że w świetle powołanego art. 9 ust. 3 pkt 1-5 ustawy wniosek organu właściwego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, składany do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, powinien zawierać m.in. charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie – również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy, szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa oraz propozycje rozwiązań zamiennych. Nie budzi więc wątpliwości, iż dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwe jest dokonanie przez organ pełnej charakterystyki obiektu oraz spełnienie pozostałych wymogów wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowienie Starosty P. udzielające inwestorom zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia wydane zostało w dniu 28 grudnia 2005 r. Z akt tych wynika również, że M. i C. T. kilkakrotnie występowali z wnioskiem o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na działce nr ewid. [...]17 przy ul. C. [...] w K. D. W latach 2004-2005 oraz na przełomie lat 2006-2007 ubiegali się o pozwolenie na przebudowę istniejących na tej działce budynków mieszkalnego i gospodarczego, a w czerwcu 2007 r. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i budynku mieszkalnego w oficynie (k. 82, 83, 100 akt I inst.). W tym zakresie akta administracyjne są niekompletne i nie można stwierdzić, czy i z jakich przyczyn inwestorzy nie zrealizowali obiektów, na które prawdopodobnie uzyskiwali pozwolenia na budowę. Oczywistym jest natomiast, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych: budynku głównego i budynku w oficynie inwestorzy M. i C. T. złożyli dopiero w dniu 24 marca 2009 r. (k. 99 akt I inst.). Nie ulega więc wątpliwości, że postanowienie z dnia 28 grudnia 2005 r. udzielające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie zostało wydane w toku i dla potrzeb postępowania objętego wskazanym wnioskiem inwestorów z tej daty. Organy architektoniczno-budowlane nie wzięły pod uwagę, że wspomniane postanowienie z dnia 28 grudnia 2005 r. umożliwia realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...]18/1, podczas gdy, jak wskazano wyżej, projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty P. z dnia 27 maja 2009 r. przewiduje realizację dwóch budynków mieszkalnych: budynku głównego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...]18/4 oraz budynku w oficynie w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...]18/6. Treść tego postanowienia nie uprawniała zatem tych organów do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego i udzielenia im pozwolenia na budowę. Opisane wyżej uchybienia powodują wadliwość decyzji Starosty P. z dnia 27 maja 2009 r. o pozwoleniu na budowę, zezwalającej na omawiane odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. W myśl przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana dopiero po stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Brak prawidłowej zgody powoduje niedopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo również z innych powodów. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "a" ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia. W świetle § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Opis techniczny powinien określać m.in. rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji elektrycznych (ust. 2 pkt 7). Część rysunkowa powinna przedstawiać m.in. zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje elektryczne (§ 12 ust. 1 pkt 5 lit. "b"). Zauważyć należy, iż znajdujący się w aktach administracyjnych projekt budowlano-wykonawczy instalacji elektrycznych, sporządzony w maju 2007 r., dotyczy przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego na działce nr ewid. [...]17, a nie dotyczy budowy na tej działce dwóch budynków mieszkalnych: budynku głównego oraz budynku w oficynie (k. 46 akt I inst.). W tej sytuacji brak było więc podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przedłożony przez inwestorów projekt budowlany. Organ odwoławczy, pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania i prawa materialnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 9, art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. "b" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a., nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji, Sąd uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję tego organu z dnia 27 maja 2009 r., gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji rozpatrzą po raz kolejny wniosek inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę, uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. W związku z uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy administracji, które zobowiązane będą do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w toku postępowania. Stwierdzić jednak należy, że nie jest uzasadniony zarzut niezapewnienia mu przez organy administracji czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a więc zarzut naruszenia przez te organy art. 10 i 81 k.p.a. Zarzut ten mógłby odnieść skutek jedynie wówczas, gdyby stawiająca go strona wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157 oraz glosa W. Tarasa do tego wyroku, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżący nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazał on, że niezawiadomienie go przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu czy wskazania nowych dowodów. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony. Sąd nie mógł oceniać zarzutu skarżącego, iż działania organów administracji wypełniają znamiona czynów określonych w art. 271 § 2 i art. 291 § 2 kodeksu karnego, gdyż nie jest do tego upoważniony. Sąd administracyjny bada bowiem jedynie zgodność zaskarżonej decyzji oraz innych aktów podjętych w granicach tej sprawy z przepisami postępowania oraz materialnego prawa administracyjnego, a nie jest właściwy, by dokonywać oceny, czy działania piastunów funkcji organów administracji oraz pracowników tychże organów stanowią czyny określone w przepisach kodeksu karnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 tejże ustawy w zw. z § 19 w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).