II SA/Lu 687/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Rachanie z dnia 27 marca 2015 r., nr VII/34/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W. L. złożył w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na Uchwałę nr [...] Inne z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla części miejscowości S. i [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał, że Inne działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla części miejscowości S. i [...]. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W ocenie W. L. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla prawidłowego ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest uwzględnienie przepisów jego części tekstowej oraz części graficznej (załącznika do uchwały), które łącznie tworzą normę prawa miejscowego. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów sporządzanych wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowania map w skali 1:5000. Użyte przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 sformułowanie "z wykorzystaniem urzędowych kopii map" należy rozumieć jako nakaz wykorzystania określonej mapy, jaką organ gminy uzyskał z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dopuszczalna jest jedynie zmiana nośnika materiału bez kompilacji i wzajemnego uzupełniania. To oznacza, że wykorzystana może być wyłącznie mapa w takiej formie, jaka istnieje w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, o ile jej treść i skala jest zgodna z wymaganiami określonym w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Oznacza to, że część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520) mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące obiektów. Przepis § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542) określa z kolei elementy treści mapy ewidencyjnej (katastralnej). W. L. podkreślił, że rysunek planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr [...], stanowiący załączniki Nr [...] do uchwały sporządzony został na mapie, która nie została pozyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W wyniku analizy dokumentacji planistycznej ustalono, że przy przedmiotowej zmianie planu została wykorzystana mapa ewidencyjna w skali 1:5000 oraz mapa sytuacyjno - wysokościowa w skali 1:1000, które następnie zostały na potrzeby sporządzenia załącznika graficznego "przeskalowane" do skali 1:2000 - odpowiadającej wymogowi zawartemu w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru wskazał, że w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. W. R. wskazał, że komplet map dla terenu objętego planem pozyskano z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w T. L.. Były to kopie mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:1000 oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:5000. Brakujące treści mapy zasadniczej zostały wypełnione danymi zawartymi w mapie ewidencyjnej. Organ nadzoru podkreślił, że w wyjaśnieniach nie ma informacji, iż mapa w skali 1:2000, na której sporządzono załącznik graficzny do uchwały, była zarejestrowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, przeciwnie złożone wyjaśnienia dowodzą, że organ planistyczny dokonał przeskalowania i połączenia map poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Sformułowanie przez ustawodawcę wymogu wykorzystywania urzędowych kopii map należy postrzegać jako wierne wykorzystanie określonej mapy, jaką zainteresowany organ planistyczny uzyskał z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To oznacza, że wykorzystana może być mapa w takiej formie, jaka istnieje w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, o ile treść i skala jest zgodna z wymaganiami określonymi w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wymogi, w odniesieniu do mapy wykorzystanej do sporządzenia załączników graficznych do uchwały Inne, nie zostały spełnione. Konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego załącznika graficznego skutkuje tym, że ustalenia części tekstowej dla terenów oznaczonych na tym załączniku pozostaną bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę W. R. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny dla obszaru gminy R. nie posiadał mapy zasadniczej w skali 1:2000. Dysponował i dysponuje wyłącznie dwoma rodzajami map, ale w zupełnie innych skalach. Były to mapy zasadnicze w skali 1:1000, nie pokrywające jednak pełną treścią całego obszaru planu. Mapy te zawierały dane graficzne wyłącznie w pasach szerokości 60 - 100 m wzdłuż drogi powiatowej, odcinku wlotowymi drogi gminnej i w obszarze około 40 ha w rejonie planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej. W pozostałym obszarze treść mapy stanowiły wyłącznie punkty osnowy geodezyjnej. Drugi rodzaj dostępnych map to mapy ewidencyjne dla całego obszaru, ale wyłącznie w skali 1:5000, zawierające dane ewidencyjne i klasyfikację gruntów. Dostępna więc mapa zasadnicza w skali 1:1000 nie posiadała treści dla całego obszaru, zaś mapa w skali 1:5000 nie mogła być stosowana, gdyż planu nie sporządzono wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Podsumowując W. R. wskazał, że brak odpowiedniej mapy w skali i treści w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie może prowadzić do sytuacji, w której nie jest możliwe sporządzenie planu miejscowego. Przy przeskalowaniu map i ich kompilacji nie naruszono żadnych przepisów prawa, a w szczególności Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego, ani przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) uchwalanym przez organ stanowiący gminy - radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Zasadą sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy jest jego sporządzenie w skali wskazanej w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/10). Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Sporządzenie rysunku planu w takiej skali ma na celu przejrzyste (czytelne) i szczegółowe odzwierciedlenie określonego w tym planie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, które umożliwi przyszłemu inwestorowi bezproblemowe uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia robót budowlanych. Zasadą zatem jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się na mapach w skali 1:1000 zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwo od tej zasady i stosowanie map w skali 1:5000 lub 1:2000. Doktryna przyjmuje, że szczególnie uzasadnione przypadki wynikają między innymi z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (A. Plucińska - Filipowicz w A. Plucińska - Filipowicz, M. Wierzbowski, K. Buliński, A. Despot - Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, M. Rypina, M. Wincenciak Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., LexisNexis 2014, teza 4 komentarza do art. 28 ust. 1 - Lex Omega stan prawny na 21 marca 2016 r.). Zgodnie z jego treścią w przypadku sporządzania projektu rysunku planu dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000, zaś w przypadku sporządzania projektu rysunku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500. Paragraf 5 powołanego rozporządzenia stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z powyższego wynika, że część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej wyskalowanej 1:1000 znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wynika, że mapa zasadnicza stanowi wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Elementy treści mapy ewidencyjnej (katastralnej) określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że z uwagi na to, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak było map zasadniczych dla miejscowości S. i [...] w skali 1:1000 oraz map katastralnych tych miejscowości w skali 1:1000, a dostępne były jedynie mapa ewidencyjna, opracowana w skali 1:5000 oraz mapa sytuacyjno - wysokościowa w skali 1:1000, które następnie zostały na potrzeby sporządzenia załącznika graficznego "przeskalowane" do skali 1:2000 i te właśnie mapy Gmina przyjęła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie następstwem takiego działania było naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje bowiem możliwości opracowania rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapach sporządzonych w innej skali, niż wynika z tych przepisów, gdy nie ma w sprawie zastosowania sytuacja określona w § 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Unormowania art. 16 ust. 1 ustawy i § 5 rozporządzenia nie dopuszczają też możliwości sporządzenia rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapie w skali 1:1000 uzyskanej w wyniku zmiany skali mapy pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie przewidują one zatem możliwości dokonania przeskalowania mapy uzyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro powyżej przytoczone przepisy nie przewidują "przeskalowania" to wykorzystanie przez Gminę R. tego zabiegu dla uzyskania załączników do zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, ponadto, że art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje w żadnym przypadku możliwości zastosowania map sytuacyjno - wysokościowych. Zatem tak uzyskanych map nie można uznać za przejrzystą (czytelną) i szczegółowo odzwierciedlającą określone w planie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że sporządzenie mapy w skali innej, niż wynikałoby to z art. 16 ust. 1 powyższej ustawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 871/10). W myśl art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i graficznej. Normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zatem zarówno z części tekstowej, jak i z części graficznej planu. Tym samym konieczność usunięcia z obrotu prawnego całej części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą, w praktyce uniemożliwia stosowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w przypadku, gdy cała część graficzna sporządzona została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w świetle unormowania art. 28 ust. 1 obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością, stwierdzić należy nieważność całej uchwały, którą przyjęto miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tak części graficznej, jak i tekstowej. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.