II SA/Lu 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. K., E. B. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K., E. B. i K. P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 1975 r., znak:G. I. dotyczącej przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] i ustaleniu wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji organ administracji przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1975 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w Z. orzeczono o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z ˝ placu o obszarze 315 m2 wraz ˝ częścią domu murowanego, położonej w Z. przy ul. [...], stanowiącej własność C. G. w ˝ części. Jednocześnie w pkt 2 decyzji ustalono wysokość odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie [...]zł (odszkodowanie za budynek - [...] zł, odszkodowanie za działkę - [...] zł). Organ administracji w treści uzasadnienia orzeczenia wskazał, że podjęcie decyzji nastąpiło w związku z podaniem C. G. o wykup ww. nieruchomości oraz odnowieniem Starego Miasta w Z. zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Ministrów. Podstawę prawną wydanego orzeczenia organ administracji oparł na przepisach art. 2 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t.j. Dz.U. Nr 36, poz. 249 z 1968 r.) i § 5 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r. w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z. oraz art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz.64 z 1974 r.) Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął w dniu [...] września 2017 r. wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. E. B., K. P. i J. K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 1975 r. znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie wniosku uznało za zasadne jego uzupełnienie przez wnioskodawców, poprzez przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawa spadkowe po zmarłym właścicielu ww. nieruchomości. Powyższy wniosek został uzupełniony w piśmie z dnia [...] września 2017 r. wraz z postanowieniem o nabyciu spadku przez wnioskodawczynie po C. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku stwierdziło, że strony żądając stwierdzenia nieważności decyzji i podając jedną z wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. mają obowiązek wskazać tą wadę i wykazać jej istnienie w dacie wydania decyzji. Wnioskodawczynie jako strona postępowania, w swym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 1975 r. wskazały, że decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeśli stwierdzi istnienie przesłanek skutkujących bezpodstawnością wydanej decyzji. Organ administracji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym - "rażące naruszenie prawa" oznacza uznanie konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego (stwierdzenia naruszenia prawa) decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyn nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w trybie nadzoru w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w sytuacjach nadzwyczajnych, tylko w przypadkach szczególnych, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi więc być szczególnie uzasadniona, wskazująca bezsprzecznie na rażące naruszenie prawa. Organ administracji wyjaśnił, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest decyzja organu I instancji wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 1975 r. dotycząca przejęcia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość składającej się z ˝ placu o pow. 315 m2 oraz ˝ części domu murowanego położonego w Z. przy ul. [...], będącej własnością C. G. w ˝ części. Z treści decyzji wynika, że wydana została ona w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa - ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (j.t. Dz.U.Nr 36, poz.249 z 1968 r.). Przyjęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o art. 2 i art. 16 ustawy remontowej, które wskazał organ I instancji w podstawie prawnej decyzji oraz w oparciu o art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja ta mimo pouczenia o możliwości wniesienia od niej odwołania do Wojewody Zamojskiego nie została przez strony zaskarżona, a protokołem z dnia [...] września 1975 r. C. G. przekazał ww. nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, co potwierdził własnoręcznym podpisem na protokole, w obecności strony przyjmującej - Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że strony przedstawiły główne zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności wydanej decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem w następujących punktach: - przesłanką przejęcia na własność Państwa budynku wraz z nieruchomością w myśl powołanej ustawy było dokonanie, ze środków państwowych wykończenia budynku, jego nadbudowy, remontów kapitalnych, zabezpieczeń, ulepszeń w wyposażeniu technicznym, przebudowy lub rozbudowy. Koszty tych dokonań miały przekroczyć 50% wartości technicznej budynku (art. 2 i 16 ustawy remontowej). W ocenie skarżących taka przesłanka nie zaistniała i przesłanki tej nie można uzupełnić; - przyjęcia nieruchomości nie stosuje się, gdy właściciel nieruchomości nie uiści wierzytelności Państwa po wykonaniu robót lub jeżeli zobowiąże się do jej spłaty w rocznych lub półrocznych ratach, które ustali organ administracji państwowej (art. 17 ust. 2 ustawy remontowej). Ówczesnemu właścicielowi nieruchomości nie dano nawet możliwości skorzystania z tego przepisu nie informując go o nim; - przyjęcie na własność Państwa dotyczyło nieruchomości, a nie udziału w nieruchomości, przepisów wyjątkowych nie można wykładać rozszerzająco. Przyjęcie udziału w nieruchomości byłoby możliwe w wypadku gdyby Skarb Państwa był już współwłaścicielem, a tak nie było w stanie faktycznym; - co do ustalenia odszkodowania "ustawa remontowa" odsyła do "ustawy wywłaszczeniowej", z tej zaś wynika w sposób jednoznaczny, że o odszkodowaniu orzeka się, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Brak rozprawy jest rażącym naruszeniem przepisu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Operat szacunkowy nie dotyczy oszacowania udziału w nieruchomości tylko jej części od ul. [...] w Z., brak uzasadnienia i analizy kosztowej stanu technicznego obiektów budowlanych i zużycia ich w 50% oraz uzasadnienia przyjęcia 8% wartości gruntu. Ponadto wnioskodawczynie wskazały, że "wniosek o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a nie o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniają wydanym w tej kwestii wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] września 1975 r. powołując się na złożone podanie C. G. wydał decyzję o przejęciu za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w Z. składającej się z ˝ placu o pow. 315 m2 i ˝ części budynku murowanego - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Wnioskodawcy zarzucają, że nie wystąpiła przesłanka, iż koszty dokonań remontów miałyby przekroczyć 50% wartości technicznej budynku, czego nie wykazano. W ocenie organu administracji powyższy zarzut jest nieuzasadniony. Sam właściciel nieruchomości w piśmie z dnia [...] stycznia 1975 r. (wniosek) złożonym do Urzędu Miejskiego w Z. zwrócił się o wykupienie przez Państwo domu przy ul. [...] wskazując, iż jest osobą starszą i ze względu na wiek nie jest w stanie administrować budynkiem, ma zamiar zakupić mieszkanie spółdzielcze za uzyskane pieniądze (odszkodowanie). Wykonana wycena nieruchomości - budynku i składników budowlanych przez biegłego Urzędu Wojewódzkiego w L. w sierpniu 1975 r. wykazuje, iż zużycie techniczne budynku mieszkalnego przy ul. [...] wynosi 50%, zaś innych budowli 70%. Wobec czego nie znajduje potwierdzenia zarzut stron, iż koszty poniesionych remontów przez Państwo nie wynosiły ponad 50%, skoro stan techniczny budynku i budowli określony przez biegłego wskazywał, iż takie koszty zostaną poniesione. Zdaniem organu administracji z akt sprawy nie ma możliwości ustalić czy strona została poinformowana o możliwości wykonania przez nią remontu oraz o możliwości spłat tych kosztów na raty. Nie mniej skoro we wniosku C. G. zawarte jest oświadczenie, iż wnosi on o wykup nieruchomości ze względu na stan zdrowia i wiek, to nie miał zamiaru prowadzić prac remontowych we własnym zakresie. Właściciel oświadczył wprost, iż jest zainteresowany jedynie sprzedażą nieruchomości a nie jej remontem. Ponadto zarzut ten nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. w art. 2 stwierdza, że organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy i przebudowy. Zaś art. 16 ust. 1 wskazuje, że jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeśli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa wydaje organ do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Słusznie więc organ powołał treść ww. przepisów w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego zachodziły podstawy do zastosowania cytowanych wyżej przepisów ustawy i obowiązkiem organu było wydanie takiej decyzji. Uznając, że strona złożyła stosowne podanie, przyjęcie ww. nieruchomości nastąpiło na zgodne oświadczenie właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], którym wówczas był C. G., co wnioskodawca potwierdził w podaniu z dnia [...] stycznia 1975 r. W ocenie organu administracji nie znajduje uzasadnienia także zarzut przyjęcia wg. wnioskodawców udziału w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy Skarb Państwa nie był właścicielem innego udziału w tej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżących w decyzji orzeczono o przyjęciu nieruchomości składającej się z ˝ placu i ˝ części domu murowanego, a nie udziału w nieruchomości. Powyższe stanowisko potwierdza także fakt, iż pozostałą część nieruchomości C. G. sprzedał (przyjęto ją na rzecz Skarbu Państwa w tym samym trybie) decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. Prezydenta Miasta Z., na podstawie wniosku strony oraz przedłożonego tytułu prawnego - postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 1976 r. potwierdzającego, iż C. G. nabył przez zasiedzenie własność ˝ części nieruchomości m.in. przy ul. [...] (a nie udział). Organ administracji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, czy organ I instancji przed wydaniem decyzji wyznaczył rozprawę administracyjną. Jednak odesłanie do przepisów ustawy wywłaszczeniowej w kwestii zasad ustalania odszkodowania nie oznacza, iż procedura postępowania winna być prowadzona podobnie. Przepisy ustawy remontowej odsyłały do przepisów ustawy wywłaszczeniowej tylko w zakresie zasad i trybu ustalania odszkodowania. Nie mniej jednak przepisy k.p.a. obligują organ do zapoznania stron z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Powyższy zarzut nie skutkuje jednak rażącym naruszeniem prawa. Kwestia niewłaściwego ustalenia odszkodowania i nieprawidłowego wykazania zużycia technicznego budynku (50%) oraz niewłaściwego ustalenia wartości gruntu (8% wartości gruntu) dotycząca nieruchomość, nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może merytorycznie rozpatrywać sprawy od podstaw. Zarzuty takie należało podnosić na etapie postępowania odwoławczego. Strona nie wnosiła wówczas żadnych zastrzeżeń i nie skorzystała z prawa odwołania się od decyzji organu I instancji. Ponadto zarzut taki winien być uzasadniony innym dokumentem potwierdzonym przez osobę uprawnioną (m.in. rzeczoznawcę majątkowego) lub kontroperatem. Wartość gruntu wyliczona została prawidłowo (8%), zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, bowiem wartość gruntu była ustalana w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu (strefa), którego wartość na dzień wydania decyzji wynosiła wówczas na terenie miasta Z. [...] zł (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Podnoszone zarzuty nie wnoszą nowych okoliczności, a ich treść wskazuje bardziej na podstawy do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w świetle zebranego materiału dowodowego i dokonanych ustaleń, nie zachodzą okoliczności do uwzględnienia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty wnioskodawców - stron postępowania nie udowodniły podstaw zaistniałych wad prawnych w zaskarżonej decyzji - w chwili orzekania, które należałoby uznać za rażące. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz mając na uwadze art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zaistniały stan faktyczny sprawy, Kolegium uznało, że nie ma podstaw do uznania decyzji Prezydenta Miasta Z. za nieważną w dniu jej wydania. W sprawie nie zaistniały zdarzenia skutkujące wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniosły J. K., E. B. i K. P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie art. 7 ust 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykończeniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1968, Nr 36, poz. 49 ) w zw. z art. 156 § pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania czy Prezydent Miasta Z. wydając decyzję z dnia [...] września 1975 r. o przejęciu części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa miał materiał dowodowy wskazujący na zaistnienie przesłanek wskazanych w powołanym art. 7 ust. 1 ustawy, pozwalających na wydanie decyzji; 2/ naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykończeniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych w związku z art. 8 ust. 13 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że z powodu rażącego naruszenia przepisów dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie można stwierdzić nieważności decyzji zwłaszcza gdy operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania pomijał przy obliczeniu odszkodowania wartości jednego z budynków będącego składnikiem nieruchomości; 3/ mogący mieć znaczenie dla wydania decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że wynikające z operatu szacunkowego koszty remontu budynków i budowli na nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa zostaną poniesione w wysokości ponad 50%; 4/ naruszenie art. 47 k.c. i art. 48 k.c. przez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotem przejęcia na własność skarbu Państwa może być ˝ placu i domu murowanego. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków przewidywały dwa alternatywne kryteria przejęcia budynków na rzecz Skarbu Państwa. Wynikające z art. 6 i art 7 ust. 1 ustawy albo art. 16 ustawy remontowej. Skoro nieruchomość została włączona do zespołu budownictwa dawnej zabudowy (na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej) podstawą prawną decyzji orzekającej o jej przejęciu winny być art. 6 i 7 ust. 1, a nie 16 ustawy remontowej. Natomiast art. 7 ust. 1 ustawy zawiera dwa stany faktyczne . Pierwszy pozwalający na przejęcie nieruchomości, jeśli w wyniku uporządkowania zespołu budowlanego ze względów urbanistycznych lub architektonicznych nastąpi przebudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu. Drugi gdy spełnione są następujące przesłanki: - nastąpi wzrost wartości technicznej budynków i budowli o ponad 50%, - roboty przeprowadzone w nieruchomości były remontami, - nakładów dokonano w związku i porządkowaniem zabudowy zespołu budowlanego, - konieczność uporządkowania zespołu dawnej zabudowy była podyktowana względami urbanistycznymi albo architektonicznymi określonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 108/06). Prezydent Miasta Z. i SKO w Z. pominęły, że budynki i budowle na nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją Prezydenta włączone były do obszaru zespołu dawnej zabudowy uchwałą Nr [...] WRN w L. z dnia [...] stycznia 1969 r. (Dziennik Urzędowy WRN w L. Nr [...] poz. 106 ). Dla zbadania czy decyzja z dnia 22 września 1975 r. o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa dotknięta była wadą nieważności niezbędne było więc zbadanie czy istniejący stan faktyczny i materiał dowodowy odpowiadał dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy remontowej (por. uzasadnienie wyroku z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 320/13). Natomiast kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Z. nie zawiera żadnych ustaleń odnośnie kryteriów przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa określonych w art .7 ust. 1 ustawy remontowej. W szczególności czy nastąpiła przebudowa, rozbudowa, nadbudowa, połączenie budynków przeznaczone jest dla potrzeb ogółu mieszkańców zespołu. Jaka była wartość rynkowa i techniczna budynków przed remontem, a jaka wartość rynkowa po remoncie. Czy przeprowadzono remonty, czy inne rodzaje prac i jakie. Znajdujący się w aktach operat szacunkowy w ogóle nie odnosi się do wartości rynkowej budynku, a do wysokości zużycia budynków i budowli. Zdaniem pełnomocnika skarżących nieprawdziwe jest twierdzenie organu administracji, że kwestia niewłaściwego ustalenia odszkodowania nie może być przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to stwierdzenie nieprawdziwe Ustalenie odszkodowania, tak jak przejęcie na własność Skarbu Państwa regulują przepisy prawa, które mogą być rażąco naruszone. Do ustalenia odszkodowania miały zastosowanie art. 16 ust. 3 ustawy remontowej z odpowiednim zastosowaniem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 8 ust. 13 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał, że Rada Ministrów może w szczególności wydać szczegółowe przepisy odnośnie wysokości odszkodowania za grunt w mieście oraz ustalić normy szacowania gruntów. Zostały one uregulowane w § 2 , § 3 i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 1974 r. w sprawie ustalania zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście (Dz.U. 1974 r., Nr 36 poz. 212). Z operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość wynika natomiast, że wartość budynku przy ul. [...] w Z. początkowo wycenionego w stanie przed renowacyjnym na [...] zł. (str. 4 operatu) oraz wartość oficyny murowanej na [...] zł (str. 5 operatu) zostały odjęte bez podania przyczyn pomniejszających odszkodowanie. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że SKO ustalił w decyzji, że "wykonana wycena nieruchomości - budynku i składników budowlanych przez biegłego Urzędu Wojewódzkiego w L. w sierpniu 1975 r. wykazuje, że zużycie techniczne budynku mieszkalnego przy ul. [...] wynosi 50% zaś innych budowli 70%. Stan techniczny budynku i budowli określone przez biegłego wykazywał, iż takie koszty zostaną poniesione (strona 3 decyzji). Zdaniem pełnomocnika skarżących jest to stwierdzenie nieprawdziwe. Z operatu szacunkowego (sporządzonego przez osobę wpisaną na listę biegłych, a nie biegłego gdyż aby stać się biegłym należy być powołanym przez organ, w tym charakterze do danej sprawy) wprost wynika, że zużycie budynku mieszkalnego przy ul. [...] wynosi 50%, zużycie budynku mieszkalnego przy ul. [...]%, oficyny 40%, a komórki murowanej 50%. Z operatu nie wynika zużycie żadnego innego budynku. Natomiast zużycie kostki brukowej wynosi 70%. Przy czym według operatu wartość kostki brukowej nawet w stanie przed zużyciem wynosi [...] zł. Jest to kwota znikoma. Wartość zużycia budynków i budowli także wartościowo w żaden sposób nie przewyższa więc wartości 50%, co łatwo można obliczyć. Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał, że organ bezzasadnie przyjął, że przedmiotem przejęcia na własność przez Skarb Państwa była ˝ placu i budynku murowanego. W myśl art. 47 k.c. przedmiotem obrotu, a więc i nabycia prawa własności nie mogą być części składowe rzeczy (np. uzasadnienie wyroku WSA z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 874/09). Budynek, o którym piszą organy administracji jest częścią składową nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą Plac jest pojęciem języka potocznego i zapewne chodzi o grunt, na którym budynek jest posadowiony. Tak więc nie ma wątpliwości, że organowi administracji, wydającemu decyzję chodziło o udział we własności nieruchomości gdyż zarówno grunt jak i budynek, nie będąc wyodrębnionymi prawnie samodzielnymi przedmiotami obrotu być nie mogły, a więc i przejęcia na własność w drodze decyzji administracyjnej być nie mogły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności) organ administracji ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty", jak w postępowaniu odwoławczym. Zatem w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu trwałości, zakres kompetencji organu jest węższy niż w postępowaniu zwyczajnym. Właściwy organ bada decyzję tylko i wyłącznie pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przepisach szczególnych. Zważyć przy tym należy, iż wady decyzji uzasadniające stwierdzenie jej nieważności tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, jego przedmiot lub podstawę prawną. Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił "rażące naruszenie prawa"- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Decyzja z dnia [...] września 1975 r., której stwierdzenia nieważności domagały się skarżące, wydana została na podstawie art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) oraz § 5 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r. w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z.. Art. 2 powołanej ustawy uprawniał organ gospodarki mieszkaniowej do dokonywania ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Jeżeli natomiast koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty tych robót przekroczyły 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekroczyła 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, mógł być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa (art. 16 ust. 1 ustawy). Odszkodowanie ustalane było według wartości budynku przed rozpoczęciem robót wymienionych w art. 2 albo przed wykończeniem, nadbudową lub przebudową budynku, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, z tym że wysokość odszkodowania za budynki użytkowe inne niż przeznaczone na warsztaty rzemieślnicze, drobne zakłady przemysłowe lub małe pensjonaty, przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów niniejszej ustawy, nie mogła przekraczać również przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Wypłata odszkodowania następowała w sposób przewidziany przy wywłaszczaniu nieruchomości. Gramatyczna wykładnia art. 16 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy remontowej prowadzi do wniosku, iż możliwość przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa istniała, jeżeli wystąpiły kumulatywnie dwie przesłanki: 1) organ gospodarki mieszkaniowej dokonał ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy; 2) koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty tych robót przekroczyły 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekroczyła 50% wartości technicznej budynku. Z akt sprawy wynika, iż ówczesny właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. C. G. w piśmie z dnia [...] stycznia 1975 r. złożył "Wniosek w sprawie wykupienia przez Państwo domu murowanego piętrowego". Uzasadniając wniosek podkreślił, że jest to dla niego konieczność z uwagi na stan zdrowia i wiek oraz, że w dalszym ciągu nie może administrować budynku. Jednocześnie wskazał, że wiadomym mu jest, że dom oddany zostanie do renowacji i mieszkańcy jego zostaną wykwaterowani. Przejście własności na rzecz Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie mogło nastąpić w drodze cywilnej umowy sprzedaży. Jedyną formą przejęcia własności przewidzianą w tej ustawie było bowiem władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna). Powodem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1975 r. nie może być zbyt niskie, zdaniem skarżących, odszkodowanie za przejętą nieruchomość, gdyż ewentualne ujemne skutki ekonomiczne nie zostały wskazane w katalogu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zawartym w art. 156 § 1 k.p.a. Ten zarzut mógł być podniesiony skutecznie jedynie w postępowaniu odwoławczym, które w niniejszej sprawie, na skutek niewniesienia odwołania od tej decyzji, nie miało miejsca. Ponadto w pkt 2 decyzji z dnia [...] września 1975 r. wskazano ustaloną wysokość odszkodowania, wyjaśniając jednocześnie, że wysokość odszkodowania zgodna jest z "szacunkiem biegłego", w pkt 3 powyższej decyzji wskazano kiedy nastąpi protokolarne przejęcie nieruchomości (w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji). Wyjaśnić należy, że wnioskodawca nie zakwestionował wysokości ustalonego odszkodowania. Przemawiają za tym następujące okoliczności: nieodwołanie się od decyzji z dnia [...] września 1975 r., zwierającej pouczenie o takiej możliwości, protokolarne przekazanie nieruchomości oraz przekazanie za odszkodowaniem pozostałej ˝ części nieruchomości w tym samym trybie (decyzja z dnia [...] lutego 1976 r.). Oceniając zarzut ustalenia zbyt niskiego odszkodowania, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2060/11 wskazał "(...) nie mógł zostać również uznany za zasadny zarzut dotyczący zbyt niskiej kwoty wypłaconego odszkodowania bądź braku odszkodowania w przypadku trzech współwłaścicieli. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena decyzji wydanej w trybie nieważności. Tymczasem przywołany zarzut mógł być podniesiony skutecznie jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie zwykłym, które w niniejszej sprawie, na skutek niewniesienia odwołania od tej decyzji, nie miało miejsca". Wyjaśnić należy, iż ustawa remontowa odsyła do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w zakresie ustalenia wartości i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze operat szacunkowy został wykonany prawidłowo. Biegły dokonał opisu technicznego wg stanu przed renowacyjnego opisując całą nieruchomość przy ul. [...] (wszystkie budynki znajdujące się na nieruchomości) oraz dokonał obliczenia wartości nieruchomości w złotówkach. Do operatu został dołączony plan sytuacyjny, na którym naniesione zostały opisane nieruchomości. Oparcie wysokości odszkodowania na opinii biegłego, wpisanego na właściwą listę (lista biegłych Urzędu Wojewódzkiego w L.), zatem spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Trzeba tu mieć na uwadze treść opinii, jej podstawę faktyczną i prawną, ale również i to, czy strona ją podważała, jak również czy we właściwym trybie i czasie kwestionowała samą decyzję. W postępowaniu opinia ta stanowiła dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ. Podkreślić należy również, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejawia się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11). Niezasadny jest również zarzut, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] września 1975 r. przejęty został udział w nieruchomości C. G.. Z opisu nieruchomości i planu sytuacyjnego załączonego do operatu wynika, że przejęta nieruchomości, mimo, że oznaczona w decyzji jako ˝ stanowiła fizycznie wyodrębnione budynki, których druga połowa (˝ części) została przejęta w identycznym trybie prawnym decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. W ten sposób na własność Skarbu Państwa przeszła cała nieruchomość C. G.. Podsumowując, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w sposób wyczerpujący ustaliło stan faktyczny sprawy, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym dotyczącym wydania decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 1975 r., że analiza tej decyzji dokonana w trybie nadzorczym nie daje podstaw, do stwierdzenia, że wydano ją z rażącym naruszeniem przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.