II SA/Lu 690/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy referent Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę we własnym gospodarstwie rolnym I. oddala skargę, II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. We wniosku z dnia 11 kwietnia 2017r. E. H. domagał się od Wójta Gminy C. potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym o powierzchni 0,68 ha położonym w miejscowości K. G. w latach od 30 października 1986r. do dnia 31 grudnia 1992r., celem przedłożenia w KRUS, ZUS i Sądzie Pracy. Postanowieniem z dnia [...]. Wójt Gminy C. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu podano, że w rejestrach wymiarowych łącznego zobowiązania pieniężnego prowadzonego przez organ podane są tylko powierzchnie posiadanych gruntów rolnych w kolejnych latach. Natomiast okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne i takie zeznania zostały przedstawione. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]. postanowienie organu I instancji utrzymało w mocy. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o to zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, m.in., gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego ( art. 217 § 1 pkt.2 kpa ). W takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się jego posiadaniu ( art. 216 § 1 kpa ). Kolegium podkreśliło, że wprawdzie przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, jednak nie może ono służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, które nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Spełnia jedynie funkcję pomocniczą przy ustaleniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie okresowy stan faktyczny lub prawny i stanowi czynność faktyczną, akt wiedzy, który może wywoływać określone skutki prawne. Jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz z ich zmianą staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W tym przypadku organ zawiadomił stronę, że nie posiada dokumentów potwierdzających istnienie żądanego stanu faktycznego. Nie mógł zatem wydać żądanego zaświadczenia. Kolegium zaznaczyło, że zaświadczenie nie mogło zostać wydane na podstawie dokumentów złożonych przez stronę w toku postępowania odwoławczego. Określenie bowiem danych znajdujących się w posiadaniu organu nie może obejmować danych, dostarczonych przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Według organu odwoławczego o wydaniu zaświadczenia nie mogą decydować także przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ( Dz. U z 1990r. Nr 54, poz. 310 ). Art. 3 ust. 2 ustawy stanowi wprawdzie, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy organ gminy jest zobowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okres jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie do przedłożenia w zakładzie pracy, ust. 2 tego przepisu zastrzega jednak, że w przypadku braku dokumentacji, potwierdzającej istnienie stany faktycznego, którego zaświadczenia wymaga strona, organ jest zobowiązany ją o tym powiadomić. Art. 3 ust.3 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku braku posiadania przez organ odpowiednich dokumentów potwierdzających pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym dopuszcza udowodnienie tej okoliczności zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest to gospodarstwo rolne. W tym przypadku organ nie wydaje jednak zaświadczenia, ale ustalenie pracy w gospodarstwie rolnym należy organu, do kompetencji którego należy orzeczenie o uprawnieniach związanych ze stażem pracy. Z tego też względu przestawione w toku postępowania protokoły z zeznań świadków poświadczających, że odwołujący się pracował we własnym gospodarstwie rolnym w latach 30 październik 1986 - 31 grudzień 1992 nie mogą przesądzać o wydaniu żądanego zaświadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego E. H. zarzucił postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zostało wydane bez uwzględnienia złożonych przez niego dowodów, jedynie na korzyść Wójta i jego upoważnionych pracowników. Według skarżącego zostało oparte jedynie na notatce jednego z pracowników, które jest tylko częściowe i nieprawdziwe. Zwrócił uwagę, że nawet w zmanipulowanym przez Kolegium uzasadnieniu postanowienia stwierdza się, że są grunty w rejestrach poświadczone zeznaniami świadków, należało zatem wydać zaświadczenie. Fakt posiadania gospodarstwa rolnego, opłacanie składek rolnych i składek na Fundusz Ubezpieczeniowy Rolników za dwa lata odnaleziono dopiero w kwietniu 2017r., a więc po 5 latach nierównej walki z urzędem. Świadczy to jego zdaniem o tym, że posiadał własne gospodarstwo rolne o powierzchni 0, 96ha, oraz dzierżawę z Gminy od 1988r. do 2005r. Wyjaśnił, że od 1966r. wraz z babcią i mamą uprawiał ziemię dziadków o powierzchni 7,06 ha. Po śmierci dziadka namówił babcię, aby zdała ziemię na Skarb Państwa. Sam uprawiał gospodarstwo położone w Serebryszczu oraz darowiznę babci 0,5ha. W wyniku oszustwa zabrano mu następnie 0,28ha w Serebryszczu i przyznano 0.18 ha we wsi K. – [...]. Podkreślił, że kilkukrotnie dostarczał organowi zachowane dokumenty, wraz z zeznaniami świadków i akty notarialne potwierdzające jego własność. Są to dowody ze związku hodowców, Sanepidu, działu kontraktacji w Lublinie, zezwolenia Naczelnika Gminy na założenie fermy lisów oraz budowę chłodni na karmę dla zwierząt futerkowych, Urzędu Skarbowego, Starostwa oraz samej Gminy. Podkreślił, że płacił podatek rolny, miał także założone konto w banku – BS, gdzie wpływały pieniądze ze sprzedaży skór z prowadzonej fermy lisów, która założył w 1986r. Musiał ją zlikwidować pod koniec 1992r. Dalej jednak prowadził hodowlę królików, kur i kaczek. W geodezji w wyrysach ujęte są nawet zdjęcia fermy, która została całkowicie rozebrana i zlikwidowana dopiero w latach 2008-2009. Do 2008r. odprowadzał podatki do gminy. Potem gospodarstwo darował synowi. Wyjaśnił, że w czasie, kiedy uzyskał pozwolenie na budowę fermy, nie istniał jeszcze KRUS, zatem składki na Fundusz Ubezpieczeń Rolniczych oraz podatek rolny odprowadzał do gminy, natomiast podatek od dochodów do Urzędu Skarbowego w C.. Wszystkie dokumenty są w gminie, o czym powiedziała mu informatorka w gminie. W akcie notarialnym darowizny gospodarstwa rolnego dla syna opisano, na podstawie wyciągu z ksiąg wieczystych, że był właścicielem gospodarstwa rolnego i w jakim okresie. Zaznaczył, że chce tylko zaświadczenia za ciężko przepracowany okres na fermie, na które posiada dokumenty. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), oraz, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), zgodnie z którym na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2). Słusznie organ odwoławczy zaznaczył, co zresztą odpowiada dotychczasowym poglądom rzecznictwa, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany oraz opiera się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W jego toku podejmowane są wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się natomiast ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia I OSK 1414/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Wprawdzie z dość lakonicznych uzasadnień postanowień wynika jedynie, że Wójt Gminy nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi możliwość wydania żądanego zaświadczenia, jednak z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ oparł się na wszystkich dokumentach które posiadał, wskazał również na to, gdzie obecnie znajduje się dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym i opłacaniem składek na ubezpieczenie. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2016r. podano, że dokumenty dotyczące wydania zaświadczenia znajdują się w archiwum prowadzonym przez Starostę Chełmskiego. Wskazano także, że karty ewidencyjne ubezpieczonych rolników zostały w 1997r. przekazane do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017r. pracownik urzędu wskazał natomiast kwoty składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników za rok 1987 i 1988 na dwie osoby. Jednocześnie poinformowano, ze w latach 1985-1986, 1989-1992 w dokumentach będących w posiadaniu organu brak jest adnotacji na temat opłacania składek na FUSR przez skarżącego. Powtórzono również, że karty ubezpieczeniowe przekazano w 1997r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Według pisma informacji tych udzielono na podstawie rejestrów wymiarowych. W konsekwencji analiza zgromadzonych i posiadanych przez organ gminy dokumentów wykazała, że nie pozwalają na wydanie zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. Zasadne było w tej sytuacji wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Warto natomiast zaznaczyć, że właśnie na wniosek skarżącego, zaświadczeniem z dnia 11 kwietnia 2017r., Starosta C., na podstawie rejestru ewidencji gruntów, aktu notarialnego z dnia [...]. i decyzji Naczelnika Gminy w C. z [...]. poświadczył fakt istnienia w okresie od [...]. do [...]. gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,68 ha figurującego w rejestrze ewidencji gruntów obręb K. G. na Teresę i E. H.. Trzeba zaznaczyć, że podstawy dla wydania zaświadczenia organ nie mógł poszukiwać w złożonych przez skarżącego w toku postępowania dokumentach. Wprawdzie art. 218 § 2 kpa przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, jednak wbrew temu, co twierdzi skarżący, sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. W orzecznictwie uznaje się, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11 i 28 sierpnia 2013 r.,. I OSK 605/12 opubl. w CBOSA). Z akt wynika natomiast, że tego rodzaju postępowanie zostało przeprowadzone. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że podstawą dla wydania zaświadczenia nie mogły stanowić zeznania świadków potwierdzających pracę skarżącego na fermie lisów polarnych w miejscowości K. G.. Rzeczywiście zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3). W orzecznictwie podkreśla się jednak, że organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 kpa. Zaznacza się, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 określa bowiem postępowanie dowodowe, stanowiące podstawę do ustalenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem zaświadczenia bądź odmową jego wydania. Dowody z zeznań świadka stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawców lub inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym lub okresów prowadzenia takiego gospodarstwa ( tak Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2015r. I OSK 1773/13 opubl. w CBOSA ). Z tych powodów na odstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zmianami ) skargę należało oddalić. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi ustanowionemu w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy oraz § 21 ust.1 pkt.1 lit. c ) w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz. U z 2016r. poz. 1714 ). Wynagrodzenie wynosi 240 złotych powiększone o 23 % stawkę podatku od towarów i usług.