II SA/Lu 691/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. T. kwotę 880 ( osiemset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Decyzją z [...]. Starosta P. na wniosek P. D. S.A ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości o pow. [...], oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,4907 ha, położonej w. B.-K., stanowiącej własność T. T., poprzez udzielenie spółce zezwolenia na realizację inwestycji pod nazwą "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej 110 kV relacji P. - N. (od P. P. do słupa 118) przebiegającej przez działkę. Organ wskazał, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia [...] r, o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zmianami), starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym może być udzielone z urzędu bądź na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Według wniosku P. D. S.A. przebudowa linii napowietrznej 110 kV relacji P. - N. (od GPZ P. do słupa 118) miałaby polegać na przeciągnięciu przewodów fazowych i odgromowych skojarzonych ze światłowodem. Zdaniem organu jest to inwestycja celu publicznego o jakiej mowa w art. 6 wspomnianej ustawy o znaczeniu ponadlokalnym o całkowitej długości 19.295 km, przebiegającą przez obszary należące do 3 powiatów: puławskiego, lubelskiego i opolskiego. Dzięki realizacji tej inwestycji dojdzie do zwiększenia pewności zasilania, poprawy jakości energii dostarczanej do odbiorców oraz zmniejszenia zagrożenia przeciążeniami linii mogącymi powodować braki w dostawie energii elektrycznej. Inwestycja jest zgodna z decyzją nr [...] Wójta Gminy W. z [...]. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią decyzji ustalono warunki zabudowy inwestycji obejmującej realizacje przebudowy linii napowietrznej 110Kv z zachowaniem tej samej trasy długości co istniejąca linia. Organ podkreślił, że wydanie decyzji jest konieczne, ponieważ, mimo prowadzonych z właścicielem rokowań nie udało się uzyskać jego zgody na udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przebudowy oraz ustanowienia służebności. Do porozumienia nie doszło również podczas rozprawy administracyjnej natomiast pismem z [...]. pełnomocnik spółki twierdząc, że nie doszło do zawarcia ugody, wniósł o wydanie decyzji administracyjnej. Do wniosku o ograniczenie prawa własności dołączono mapę dla ustalenia służebności gruntowej dla działki nr [...], sporządzoną przez uprawnionego geodetę i zarejestrowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w P., na której uwidoczniono aktualny przebieg linii oraz obrysowano i wyliczono powierzchnię nieruchomości, która została wskazana jako niezbędna do przeprowadzenia inwestycji. Zgodnie z załącznikiem mapowym obszar ograniczenia obejmuje pas o powierzchni 266m˛, o szerokości 7,2m i 34 m długości. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 124 ust. 4 ustawy na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń służących do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej . Jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 6 ustawy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest zobowiązany udostępnić w celu wykonania czynności związanych z konserwacja oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w art. 6 ustawy. Obowiązek udostępnienia nieruchomości polega egzekucji administracyjnej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła T. T., właścicielka działki nr [...]. Zarzuciła przeprowadzenie ograniczonego postępowania dowodowego sprowadzającego się w zasadzie do przyjęcia za pewnik przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Decyzja musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w niezbędnym zakresie do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, zaś samo odwołanie się do dokumentów wnioskodawcy jest niewystarczające. Ponadto ze zgromadzonego materiału w sprawie nie wynika zgodność decyzji lokalizacyjnej z treścią wniosku. Zwróciła ponadto uwagę, że zaproponowana kwota [...]zł odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w żaden sposób nie przystaje do realnej szkody związanej z realizacją inwestycji. Wojewoda decyzją z [...]. decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podobnie jak organ i Instancji uznał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Również jego zdaniem ograniczenie sposobu korzystania stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielem nieruchomości o dobrowolne jej udostępnienie, nie przyniosły rezultatu. Świadczy o tym załączony do wniosku. protokół z przebiegu rokowań z właścicielką działki z [...] r. (k. 17), z którego wynika, że wnioskodawca zaproponował jednorazowe wynagrodzenie za dobrowolne udostępnienie nieruchomości w wysokości [...] zł, natomiast właścicielka oświadczyła, że nie wnosi zastrzeżeń co do budowy i wpisania służebności do księgi wieczystej przy spełnieniu warunku wynagrodzenia w postaci całorocznego czynszu, gdzie wysokość czynszu będzie uzależniona od wartości bieżącej dzierżawionej powierzchni pasa technicznego. Ponadto P. w piśmie z dnia [...] r. przesłało umowę wraz z propozycjami jej zawarcia (k. 4-6). Do porozumienia jednak nie doszło, podobnie jak podczas rozprawy administracyjnej [...] r. Z powyższych rokowań wynika, że strony postawiły sobie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia. W ocenie Wojewody zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], tj. powierzchnię [...] m2 po 3,9 m po obu stronach osi inwestycji liniowej, oznaczoną symbolami: A, B, C, D, określa dokumentacja, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P. [...] r., stanowiąca załącznik mapowy do decyzji. Zwrócił ponadto uwagę, że w myśl cyt. art. 124 § 1 ustawy, rokowania o dobrowolne udostępnienie nieruchomości przeprowadzane są między właścicielem tej nieruchomości, a wnioskodawcą przed wniesieniem do organu I instancji wniosku o ograniczenie. Oświadczenie tylko jednej ze stron chęci prowadzenia rokowań w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (odwoławczego) nie może być skuteczne, bowiem organ odwoławczy bada prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wydanego w jego rezultacie rozstrzygnięcia. Nie jest rolą organu odwoławczego prowadzenie mediacji między tymi stronami, a wszelkie propozycje dotyczące warunków zawarcia umowy cywilnoprawnej winny być kierowane bezpośrednio do wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. T. wskazała, że rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest wystarczające odwołanie się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. K. jest zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce. Dopiero to pozwala na ocenę zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). Zdaniem skarżącej zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do wskazanych dokumentów jest niewystarczające. Tymczasem organ ograniczył postępowanie dowodowe do przyjęcia za pewnik przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Skarżąca zwróciła również uwagę, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek od konstytucyjnej ochrony prawa własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, odstępstwo to powinno być możliwie jak najmniej dokuczliwe dla właściciela. Może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem decyzja powinna dotyczyć takiego obszaru działki, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Tymczasem jak na razie ze zgromadzonego materiału w sprawie nie wynika zgodność decyzji lokalizacyjnej z treścią wniosku. W tym przypadku z uwagi na nieprzyłożenie przez organ należytej uwagi do rozpoznania niniejszej sprawy, o czym świadczy chociażby poinformowanie strony o wszczęciu i zakończeniu postępowania w jednym piśmie, planowane było wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem wnioskodawcy, co zdecydowanie stoi w sprzeczności z obowiązkiem wnikliwego zbadania sprawy. Skarżąca wskazała na brak określenia w decyzji terminu wykonania robót budowlanych, chociaż wiadomo, że będą trwały łącznie nie więcej, niż 15 dni w okresie od [...]. do [...]. Nic nie stoi ponadto na przeszkodzie, aby wnioskodawca ponownie przystąpił do negocjacji. W mniemaniu skarżącej przeprowadzone rokowania należy bowiem uznać za wręcz iluzoryczne i zmierzające jedynie do wypełnienia ustawowego warunku do złożenia wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zaproponowana w rokowaniach jednorazowa kwota [...]zł odszkodowania za nieograniczone w czasie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w żaden sposób nie przystaje do realnej szkody związanej z realizacją nana jej działce inwestycji. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zmianami ) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że jego istotą jest uzyskanie tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane dla wybudowania określonych przewodów, ciągów, obiektów lub urządzeń infrastruktury technicznej bez konieczności odbierania właścicielom lub użytkownikom wieczystym ich praw. Zezwolenie to wiąże się zatem ściśle z uniemożliwieniem faktycznego korzystania z obszaru przeznaczonego na realizację inwestycji oraz sprawowania nad nim faktycznego władztwa do czasu zakończenia inwestycji. Słusznie zatem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2016r. ( I OSK 1473/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 ustawy może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych inwestycji przesyłowych. Zdaniem sądu nie może być natomiast stosowane dla uregulowania korzystania z nieruchomości w związku ze zwykłą eksploatacją już istniejących instalacji przesyłowych na nieruchomości. Zezwolenie o jakim mowa w art. 124 ust. 1 może zatem zostać wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości, konkretnego procesu inwestycyjnego lub wyjątkowo w trakcie realizacji inwestycji. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 w odniesieniu do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne. Konserwacja urządzeń przesyłowych i ich remont jest uregulowana odrębnie w art. 124b powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał tym samym do swoich wcześniejszych wyroków, w których jednoznacznie opowiadał się za możliwością wydania zezwolenia objętego art. 124 ust.1 wyłącznie przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości, konkretnego procesu inwestycyjnego. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, uznał natomiast za niedopuszczalne. W istocie bowiem nastąpiło już faktyczne ograniczenie korzystania przez właściciela z nieruchomości w rozumieniu powoływanego przepisu ( wyroki NSA z 25 września 2008r. I OSK 1344/07 i 18 marca 2005r. OSK 1216/04 opubl. w CBOSA). Co więcej, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 16 marca 2016r., wydanie decyzji mogłoby prowadzić do legalizacji dokonanego uprzednio zajęcia nieruchomości na cele infrastrukturalne. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wniosek P. D. S.A dotyczył przebudowy już istniejącej napowietrznej linii 110Kv relacji P. – N. ( od GPZ P. do słupa nr [...] ), polegającej na przeciągnięciu przewodów fazowych i odgromowych skojarzonych ze światłowodem. W świetle powyższych uwag nie było zatem podstaw do zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a roboty mogły zostać wykonane na podstawie jej art. 124b ust.1. Stosownie do tego przepisu Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 124b ust. 6 ustawy obowiązek udostępnienia nieruchomości, o której mowa w ust.1, podlega egzekucji administracyjnej. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ).