II SA/Lu 691/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od jednostronnego oświadczenia woli organu w sprawie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. K. od jednostronnego oświadczenia woli Burmistrza Miasta R. P. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości za rok 2017 w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. J. K. zwróciła się do Burmistrza Miasta R. P. o umorzenie zaległości z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości za rok 2017 w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni powołała się na trudną sytuację rodzinną i materialną. Burmistrz Miasta R. P. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] poinformował J. K., że nie znalazł podstaw do umorzenia jej należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawczynię do uiszczenia stosownej opłaty w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Pismo to zostało skutecznie doręczone wnioskodawczyni w dniu [...] maja 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. (data wpływu) J. K. złożyła w Urzędzie Miejskim w R. P. odwołanie od powyższego pisma, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści odwołania skarżąca podtrzymała wniosek o umorzenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości za 2017 r. oraz ponownie przedstawiła swoją sytuację rodzinną i materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznało, że brak jest możliwości skutecznego wniesienia odwołania od jednostronnego oświadczenia woli organu I instancji wyrażonego w piśmie z dnia [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości mają charakter cywilnoprawny, a nie publicznoprawny. Zasady stosowania ulg w tym umorzenia należności cywilnoprawnych na terenie Miasta R. P., są uregulowane w uchwale Nr [...] Rady Miasta R. P. z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w sprawie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Miastu R. P. lub jego jednostkom podległym oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną (Dz. Urz. Woj. L. z 2011 r. Nr 75, poz. 1463). Zgodnie z § 8 powyższej uchwały, udzielenie ulg i odmowa udzielenia ulg w sprawie należności na wniosek dłużnika oraz umorzenie należności z urzędu następuje na podstawie wyrażonego na piśmie jednostronnego oświadczenia woli organu lub osoby uprawnionej. Od takiego "oświadczenia woli" odwołanie nie przysługuje. J. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego. W skardze nie sformułowała żadnych zarzutów, ani argumentów odnoszących się do uznania jej odwołania za niedopuszczalne. Podniosła natomiast, że prawo wieczystego użytkowania działki pod budowę budynku mieszkalnego nabyła wspólnie z mężem w 1975 r. Wielokrotnie wraz z mężem starała się o wykupienie tego gruntu na własność, co jednak każdorazowo spotykało się z odmową. Skarżąca ponadto wskazała na szereg spraw niezwiązanych bezpośrednio z niniejszym postępowaniem, lecz dotyczących jej rodziny i - w jej ocenie - świadczących o tym, że rodzina ta została "skrzywdzona". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem, sąd ma natomiast obowiązek oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga J. K. jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała bowiem, by w jakikolwiek sposób naruszało ono prawo. Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania - z powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie J. K. z dnia [...] czerwca 2017 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przypomnieć należy, że przedmiotem odwołania skarżąca uczyniła pismo Burmistrza Miasta R. P. z dnia [...] kwietnia 2017 r., w którym organ ten - w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. - poinformował ją, że nie wyraża zgody na umorzenie ciążącej na skarżącej zaległej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu za 2017 r. w kwocie [...] zł, jednocześnie wskazując, że opłatę tę wraz z należnymi odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia [...] kwietnia 2017 r., skarżąca winna wpłacić w terminie 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma. Odpłatność prawa użytkowania wieczystego wynika z art. 238 Kodeksu cywilnego i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. - dalej art. "u.g.n."). W myśl pierwszego z powołanych przepisów wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Art. 71 ust. 1 u.g.n., będący uzupełnieniem powyższego unormowania, stanowi natomiast, że za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Stanowią one ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2. wydanie, Warszawa 2013, str. 404). W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego (co obejmuje m.in. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego), mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ustęp 2 powołanego artykułu stanowi natomiast podstawę do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskazania organu lub osoby uprawnionych do udzielania tych ulg. Na podstawie upoważnienia zawartego w powyższym przepisie Rada Miasta R. P. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Miastu R. P. lub jego jednostkom podległym oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia 20 maja 2011 r. Nr 75 pod poz. 1463. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, § 8 ust. 1 ww. uchwały stanowi jednoznacznie, iż udzielenie i odmowa udzielenia ulgi w spłacie należności na wniosek dłużnika oraz umorzenie należności z urzędu następuje na podstawie wyrażonego na piśmie jednostronnego oświadczenia woli organu lub osoby uprawnionej. Wypada dodać, że w świetle § 9 pkt 1 i 2 uchwały organem uprawnionym w rozumieniu § 8 jest Burmistrz Miasta R. P., zaś osobami uprawnionymi dodatkowo kierownicy jednostek podległych Miasta R. P., z tym, że ich uprawnienie dotyczy wyłącznie należności przypadających tym jednostkom, których wartość nie przekracza [...] zł. W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego nie może budzić żadnych wątpliwości, że skierowane do skarżącej pismo Burmistrza Miasta R. P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], rozstrzygające odmownie jej wniosek o umorzenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, tj. należności na rzecz Gminy - Miasto R. P.objętej dyspozycją § 8 ww. uchwały w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, miało charakter jednostronnego oświadczenia woli tego organu i nie można przypisać mu walorów decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem podstawy prawnej, by wniosek skarżącej w takim przedmiocie został załatwiony w formie decyzji. Skoro zaś przedmiotowe pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej, to nie mogło ono zostać zaskarżone w drodze odwołania. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od decyzji administracyjnej. Bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od tego pisma musiało być zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. W świetle powyższych rozważań nie sposób odmówić prawidłowości zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Bez wpływu dla tej oceny pozostają natomiast zarzuty skargi, w tym argumenty skarżącej przemawiające - w jej ocenie - za uwzględnieniem jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o umorzenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego za 2017 r. Przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania kognicja Sądu ogranicza się bowiem do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie - jak wykazano powyżej - przesłanki takie rzeczywiście zaś miały miejsce. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.