II SA/Lu 697/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji i zagospodarowania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. K. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) uznał rekultywację gruntów po kopalni kruszywa naturalnego "N. P. II - POLE B" zlokalizowanej w obrębie działek ozn. w ewidencji nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym 11-N. P., gm. L., za zakończoną. W motywach powyższej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia i wnioski. Pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. S. K. zwrócił się o uznanie za zakończoną rekultywację terenów po kopalni piasku obejmujących ww. działki, wobec zakończenia działalności wydobywczej na tym terenie. Wnioskodawca decyzją Starosty L. z dnia 14 grudnia 2009 r. został zobowiązany do przeprowadzenia pełnej rekultywacji tego terenu o kierunku leśnym. W dniu 28 kwietnia 2010 r. organ przeprowadził kontrolę wyrobiska, podczas której stwierdził zakończenie eksploatacji terenu, po której pozostało wyrobisko odkrywkowe na którego terenie zostały wysadzone sadzonki dębu szypułkowego, sosny oraz brzozy. Następnie organ zwrócił się do Wójta Gminy L., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. o wydanie pozytywnej opinii w sprawie rekultywacji. Dwa pierwsze organy pozytywnie zaopiniowały uznanie rekultywacji przedmiotowych gruntów za zakończone, natomiast Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. negatywnie zaopiniował zakończenie rekultywacji z uwagi na niewłaściwy skład gatunkowy założonej uprawy leśnej oraz brak humusu o grubości co najmniej 50 cm wymaganej przez Zasady Hodowli Lasu. Mimo tej negatywnej opinii Starosta jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych postanowił uznać rekultywację gruntów za zakończoną. Zdaniem organu kierunek rekultywacji został zachowany, a nadto grubość zdjętego, a następnie rozplantowanego na dnie wyrobiska nadkładu wynosi ok. 30 cm. Odwołanie od tej decyzji wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. podnosząc, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił jego negatywnej opinii, która została sporządzona w związku z nieprawidłowościami i niezgodnościami z zapisami zawartymi w decyzji Starosty L. z dnia 14 grudnia 2009 r. Nastopnie odwołujący wskazał, iż posiada interes prawny uprawniający go do bycia stroną postępowania uprawnioną do złożenia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. jest stroną postępowania na mocy art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż powodem uchylenia decyzji była okoliczność, iż S. K. dokonując rekultywacji nie zachował warunków zawartych w decyzji Starosty L. z dnia 14 grudnia 2009 r. poprzez zmniejszenie warstwy humusu oraz zmianę składu gatunkowego założonej uprawy leśnej. Organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji dlaczego mimo tych ewidentnych uchybień przy rekultywacji uznał rekultywację za zakończoną, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę winien mieć na względzie własną decyzję z dnia 14 grudnia 2009 r. oraz treść § 109 pkt 2 Zasad Hodowli Lasu wprowadzonych w życie na podstawie art. 33 ustawy o lasach, zgodnie z którym grubość urodzajnej gleby powinna wynosić co najmniej 0,5 m. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję S. K. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6, 7 , 8, i 77 k.p.a. wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. nie był strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie organem opiniującym zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzja organu pierwszej instancji została mu doręczona tylko do wiadomości, a okoliczność ta nie czyni go stroną postępowania. Dalej skarżący podniósł, iż grunty objęte rekultywacją po kopalni kruszywa mają przeznaczenie rolne, jedynie kierunek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych został określony jako leśny, zatem art. 5 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma w sprawie zastosowania. Ponadto zdaniem skarżącego wyrok na który powołało się Kolegium (II SA/Gd 236/08) nie może mieć zastosowania w sprawie gdyż dotyczy odmiennego stanu faktycznego. W sprawie tej Sąd orzekł, iż Dyrektor Parku Krajobrazowego winien zostać uznany za stronę postępowania dotyczącego rekultywacji terenów położonych na terenie podległego mu parku. Tymczasem teren objęty rekultywacją w niniejszej sprawie nie pozostaje we władaniu Lasów Państwowych, które nie mają wobec działek stanowiących własność osób fizycznych żadnych obowiązków prawnych. Nadto wskazał, iż zarządzenie nr 99 dyrektora generalnego Lasów Państwowych "Zasady Hodowli Lasu" także nie może podważać prawidłowości dokonanej przez skarżącego rekultywacji. Zarządzenie to nie jest bowiem źródłem prawa. Ma ono charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przywołując argument zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. podnosząc, iż zaskarżona decyzja Kolegium została wydana zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy stwierdz, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu zastrzec jednak należy, iż rozstrzygnięcie takiej treści organ odwoławczy podejmuje nie z urzędu lecz wyłącznie na skutek wniesionego odwołania. Stosownie natomiast do art. 127 § 3 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy wyłącznie stronie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uznał, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., który takie odwołanie złożył ma przymiotu strony postępowania, a tym samym jest legitymowany do złożenia odwołania. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można jednak się zgodzić Pamiętać bowiem należy, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania może być zatem osoba, której interesu prawnego lub obowiązku prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczy określone postępowanie. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego sytuacji materialnoprawnej. Zdaniem Sądu taka sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L.. W szczególności normą prawną dająca temu podmiotowi przymiot strony nie może być - wskazywany przez organ odwoławczy - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż grunty objęte obowiązkiem rekultywacji mają przeznaczenie rolne. Samo określenie leśnego kierunku rekultywacji nie oznacza, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. posiada interes prawny w sprawie. Abstrahując od powyższego wskazać również należy, iż w myśl poglądu przyjętego zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowadministracyjnym - co zupełnie umknęło uwadze Kolegium - stroną postępowania nie może być organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93, opubl. Wokanda 1994/6/34 i z dnia 31 stycznia 1995 r. II SA 1625/94 opubl. Wokanda 1995/8/33). Sąd w orzeczeniach tych jednoznacznie wskazał, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego (por. także wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r. II OSK 1401/060). Jak wskazano pogląd taki panuje również w nauce prawa. W Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009 s. 532) wskazano, iż w sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, iż sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., bowiem te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Podobnie także J. Borkowski B. Adamiak Komentarz do k.p.a., wyd. C.H. Beck, W-wa 2006 r. str. 496). W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia 14 czerwca 2010 r. złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., powołując się na okoliczność, iż decyzja ta została wydana z pominięciem wyrażonej przez niego negatywnej opinii co do uznania przedmiotowej rekultywacji za zakończoną. Podnieść należy, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. jest organem współdziałającym, w rozumieniu art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu przez starostę decyzji w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończona Jak bowiem stanowi art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w sprawach uznania rekultywacji gruntów za zakończoną decyzję wydaje starosta po zasięgnięciu opinii m.in. dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji. Mając powyższe na względzie zasadnym było uznać, iż wykluczona została możliwość udziału Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w charakterze strony postępowania dotyczącego uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, właśnie z uwagi na fakt, iż występował on w tym postępowaniu jako organ uzgadniający. Natomiast jak wskazano wyżej obu tych ról, tj. organu współdziałającego oraz strony postępowania nie można łączyć. Zatem rozpoznając sprawę Kolegium winno w pierwszej kolejności uwzględnić powyższe okoliczności wskazujące na brak interesu prawnego Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. uprawniającego do występowania w sprawie w charakterze strony. Wniesienie odwołania przez podmiot nie mający w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku skutkuje wydaniem decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H. Beck 2006, s. 597). Pogląd taki został zaprezentowany także w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem powołanych wyżej przepisu postępowania wskutek błędnego przyjęcia, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. ma legitymacji do złożenia odwołania i w konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł) kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (2x17 zł) - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Wobec powyższego organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie powyższe rozważania.