II SA/Gd 236/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Ścigały sprawy ze skargi Dyrektora Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rekultywacji gruntu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 30 lipca 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w związku z art. 5 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji na terenie części działek nr [...] i [...] w miejscowości Z., gmina C., po nielegalnie przeprowadzonych pracach niwelacyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż na działce nr [...] dokonano niwelacji, w wyniku której powstały trzy tarasy. Właściciel terenu, Z. B., posiadał pozwolenie na budowę wiaty widokowej na działce nr [...], jednak przeprowadzone prace nie wykazywały związku z przedmiotową budową. W toku postępowania właściciel działek przedstawił pismo Starosty z dnia 31 października 2005 roku, informujące o przyjęciu do wiadomości zgłoszonych robót budowlanych polegających na utwardzeniu placu pod budowę boiska do gry w tenisa ziemnego i koszykówkę na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że nielegalne prace niwelacyjne prowadzone były wyłącznie na niewielkiej powierzchni północno-wschodniej strony działki nr [...] (ok. 100m2). Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., cała działka nr [...] przeznaczona jest na cel zabudowy i urządzeń związanych z obsługą turystyki i rekreacji. Organ pierwszej instancji uznał zatem, że wobec powyższych okoliczności, a także z uwagi na niewielkie szkody dla gruntów rolnych, postępowanie w sprawie rekultywacji należało umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor K. Parku Krajobrazowego podniósł, że przeprowadzone na terenie parku prace niwelacyjne były nielegalne, zaś podany w decyzji wymiar prac jest niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż wykonane roboty objęły dwie tarasowe powierzchnie ze znacznymi podcięciami kilkunastometrowej długości skarp. Wskazał nadto, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. dotyczącego zasad ochrony środowiska i przyrody, gdzie stwierdzono zagrożenie terenu, na którym położone są przedmiotowe działki gruntu, procesami erozyjnymi. Odwołujący się podniósł także, iż przyzwolenie w ramach zagospodarowania turystycznego na tworzenie boiska na eksponowanych zboczach tego cennego obszaru o szerokiej ekspozycji widokowej jest niezgodne z ochroną krajobrazu w Parku. Decyzją z dnia 30 stycznia 2008 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z art. 28 k.p.a. wynika, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium przytoczyło treść art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, zgodnie z którym do zadań Dyrektora Parku Krajobrazowego należy: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych, organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej, wydawanie, z upoważnienia wojewody, decyzji administracyjnych w zakresie ochrony przyrody, współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi oraz składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. W ocenie Kolegium Dyrektor K. Parku Krajobrazowego występuje w ramach ww. zadań, a nie we własnym interesie prawnym, nie reprezentuje bowiem własnych, wywiedzionych z norm prawa materialnego praw i obowiązków, o których orzekać miałyby organy w niniejszej sprawie. W związku z tym, zdaniem Kolegium, Dyrektor Parku nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie miał legitymacji do złożenia odwołania, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. W skardze na powyższą decyzję Dyrektor K. Parku Krajobrazowego stwierdził, iż powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy ona przedsięwzięcia zlokalizowanego na terenie kierowanego przez niego parku krajobrazowego oraz zespołu przyrodniczo-krajobrazowego O. C. - stanowiących formy ochrony przyrody, których tworzenie i funkcjonowanie zostało określone w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, czyli źródle konkretnego przepisu prawa. Zdaniem skarżącego interes prawny w tej sprawie jest "indywidualnie przypisany Dyrektorowi Parku, dotyczy konkretnej osoby aktualnie kierującej Parkiem i jest obiektywnie sprawdzalny". Wywiązywanie się Dyrektora parku z zadań określonych w art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, do których należy ochrona przyrody i krajobrazu poprzez zapobieganie zagrożeniom wynikającym m.in. z lekceważenia obowiązujących przepisów prawa, należy do jego obowiązków. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, iż prace ziemne wykonano na terenie działek, które usytuowane są na eksponowanym wzgórzu widokowym na obrzeżu Jezior C. , stanowiącym obszar cenny pod względem przyrodniczo – krajobrazowym i kulturalnym. Dyrektor Parku zarzucił nadto, iż w przedmiotowej sprawie nie zrealizowano celów ochrony Parku oraz nie respektowano zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu wynikających z rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 roku nr 54/06 w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, jak również nie doszło do wyegzekwowania odpowiedzialności za popełnione przez właściciela działki wykroczenie polegające na tarasowej niwelacji stromego zbocza góry bez pozwolenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Z. B. w piśmie z dnia 18 czerwca 2008 roku wniósł o odrzucenie skargi, podzielając w całości stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 roku zgłosiła swój udział w sprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w G. , która – popierając skargę, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prokurator wskazała, iż art. 28 k.p.a. – definiując pojęcie strony odnosi się nie tylko do interesu prawnym lecz także do obowiązków i oświadczyła, że Dyrektor Parku Krajobrazowego winien być uznany za stronę toczącego się postępowania z uwagi na to, iż postępowanie to dotyczy jego obowiązków związanych z dbaniem o ukształtowanie rzeźby terenu na terenie parku. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż Dyrektor K. Parku Krajobrazowego nie jest stroną postępowania w sprawie rekultywacji terenu po nielegalnie przeprowadzonych pracach niwelacyjnych, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nie ma interesu prawnego aby w tym postępowaniu występować. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłankę uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego stanowi zatem nie tylko interes prawny, lecz także obowiązek, ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 cyt. ustawy). Art. 17 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy stanowi zaś, iż w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego, do którego obowiązków należy (art. 105 ust. 1 i 4 cyt. ustawy): 1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; 2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej; 3) wydawanie, z upoważnienia wojewody, decyzji administracyjnych w zakresie ochrony przyrody; 4) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi; 5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba Parku Krajobrazowego, na czele której stoi Dyrektor Parku (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy). Do zadań Służby Parku Krajobrazowego należy m. in. identyfikacja i ocena istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowanie o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego (art. 107 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), a także realizacja zadań związanych z ochroną innych form ochrony przyrody w granicach parku krajobrazowego (art. 107 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2006 roku, nr 58, poz. 1191), do szczególnych celów ochrony tego Parku należy m. in.: ▪ zachowanie specyfiki rzeźby terenu - wzniesień morenowych, dolin rzecznych i rynien jeziornych oraz wytopisk polodowcowych (pkt 1), ▪ utrzymanie spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich denaturalizacja (pkt 4), ▪ ochrona naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż cieków i brzegów jezior w celu uzyskania biologicznej zabudowy ich obrzeży (pkt 5), ▪ utrzymanie naturalnej różnorodności fauny oraz tworzenie warunków umożliwiających restytucję gatunków, które wyginęły, w szczególności głuszca i raka szlachetnego (pkt 6), ▪ zachowanie i eksponowanie zasobów dziedzictwa kulturowego, a zwłaszcza struktury i wartości krajobrazu kulturowego, wartościowych układów przestrzennych osadnictwa, tradycyjnych i historycznych form zabudowy, obiektów kultury materialnej i wartości kultury niematerialnej (pkt 7), ▪ ochrona unikatowych wartości krajobrazu, a zwłaszcza rynien jeziornych i dolin rzecznych oraz eksponowanych wzniesień i zboczy o znacznych spadkach terenu (pkt 8), ▪ oszczędne użytkowanie i planowe kształtowanie przestrzeni ze szczególnym uwzględnieniem ochrony walorów krajobrazowych (pkt 9). Z § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia wynika nadto, iż w Parku obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że działki nr [...] i [...], co do których wszczęto przedmiotowe postępowanie w sprawie rekultywacji terenu po nielegalnie wykonanych pracach niwelacyjnych, znajdują się na terenie K. Parku Krajobrazowego. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika nadto, że na działce nr 142/5 wykonano prace ziemne, które doprowadziły do niwelacji skarpy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora K. i utworzenia trzech tarasów. Opisane powyżej prace – w ocenie Sądu - niewątpliwie wpłynęły na krajobraz Parku, zmieniając rzeźbę terenu, a zatem dotyczyły dobra, którego ochronie służyć ma utworzony Park. Przedmiotowe postępowanie organ I instancji prowadził na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1). Z art. 3 ust. 1 ww. ustawy wynika, iż ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Przez rekultywację gruntów rozumie się natomiast na gruncie tej ustawy - nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg; (art. 4 pkt 18 cyt. ustawy). Decyzje starosty w sprawach rekultywacji i zagospodarowania – wydawane na podstawie przepisów cytowanej ustawy – określają stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (art. 22 ust. 1 i 2). Mając powyższe na uwadze, należy w ocenie Sądu uznać, iż Dyrektor Parku winien zostać uznany za stroną postępowania dotyczącego rekultywacji terenów położonych na terenie podległego mu parku. Uczestnicząc w tym postępowaniu Dyrektor będzie bowiem miał możliwość m. in. wypowiedzieć się w kwestii wpływu wykonanych przez inwestora prac na rzeźbę terenu działki położonej na terenie Parku, realizując tym samym obowiązki nałożone na niego przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, które obligują go do ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na tym terenie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 492/07, nie publ., oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nie publ. wyrokach z dnia 14 marca 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2611/07, oraz z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. IV SA/Wa 1858/06, zob. także wydany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 1994 roku, sygn. akt IV SA 2130/93). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał bowiem, iż organ odwoławczy – nie uznając Dyrektora Parku za stronę przedmiotowego postępowania, dokonał błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów określających jego obowiązki, naruszając tym samym w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy prawo materialne, w wyniku czego naruszył także w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy procesowe (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.), bezzasadnie umarzając z tej przyczyny postępowanie odwoławcze, które winno zostać przeprowadzone z udziałem Dyrektora Parku, jako strony postępowania.