II SA/Lu 697/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 maja 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania F. B. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Z. z dnia 20 marca 2017 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 200,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu lekarstw, środków pomocniczych oraz zakupu opału. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o przyznanie mu zasiłku na zakup opału, butli z gazem oraz opłacenie faktury za leki. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że posiadane przez skarżącego dochody nie zabezpieczają jego podstawowych potrzeb bytowych, wobec czego przyznał pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 200 zł. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji – jak wskazało Kolegium – wyjaśnił, że skarżący korzysta z pomocy finansowej tego organu systematycznie od 2005 r., zaś sam nie czyni żadnych wysiłków w celu poprawienia swojej sytuacji materialnej. Przyznana stronie pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 200 zł została przyznany, zgodnie ze złożonym wnioskiem strony, skoro zaś w ocenie skarżącego zachodzi potrzeba przyznania dodatkowych świadczeń na inne cele, to winien taki wniosek złożyć do organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, wysokość przyznanej pomocy jest adekwatna do potrzeb skarżącego. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżący wskazał, że przyznana mu pomoc finansowa była zbyt niska, by pozwolić na zakup opału. Skarżący podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto, jak wyjaśnił, z uwagi na brak ogrzewania domu, w którym mieszka, stan jego zdrowia znacznie się pogorszył, a przyznany mu zasiłek celowy nie wystarczył na zakup leków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Przedmiotem żądania strony skarżącej było przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.). Wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, to jest w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 863/10, LEX nr 966221). Wskazać trzeba, że w świetle art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Przyjmuje się przy tym, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22 wraz z glosą aprobującą J. Łętowskiego). W ocenie Sądu organy administracji obu instancji uchyliły się od wyjaśnienia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko powołany art. 39 u.p.s., lecz również art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – także art. 136 k.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Wskazać bowiem należy, że uzasadnienie decyzji tych organów nie pozwala sądowi na kontrolę tych rozstrzygnięć w kontekście wynikającej z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej reguły, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stwierdzić należy, że organy obu instancji uzasadniając zasadność udzielenia skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zaspokojenie wskazanych wyżej potrzeb podniosły, że skarżący korzysta z pomocy finansowej tego organu od wielu lat, a sam nie czyni żadnych wysiłków w celu poprawienia swojej sytuacji materialnej, w szczególności nie podejmuje czynności zmierzających do podjęcia zatrudnienia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wnosząc o przyznanie świadczenia na zakup pół tony opału, butli z gazem oraz na zakup lekarstw, wskazał na swoją trudną sytuację życiową. Skarżący jest osobą zaliczoną do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym – jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (k. 12 akt adm.) – skarżący posiada "istotnie obniżoną zdolność do wykonywania pracy". Z wywiadu środowiskowego wynika, że jego jedyny dochód stanowi zasiłek okresowy w wysokości 267,00 zł miesięcznie. Niekwestionowane jest też, że budynek mieszkalny, zajmowany przez skarżącego, znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. Jak wynika z opinii technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę budowlaną, z uwagi na uszkodzenia elementów dachu, "budynek w obecnej chwili nie jest zabezpieczony właściwie przed wpływem warunków atmosferycznych, gdyż posiada liczne ubytki i nieszczelności w pokryciu dachowym" (k. 9 akt adm.). Stan taki potwierdza treść zaświadczenia lekarza specjalisty psychiatry z dnia 16 lutego 2017 r., z jakiej wynika, że "dom, w którym mieszka badany jest zaniedbany, pokój w którym przebywał jest jedynym ogrzewanym pomieszczeniem w tym domu. Strop w ogrzewanym pokoju jest podparty pniem drzewa" (k. 11 akt adm.). Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do powyższych, niespornych w sprawie, okoliczności. W uzasadnieniu swej decyzji organ ten ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że skarżącemu jest udzielana systematycznie pomoc ze środków organu pomocy społecznej, a jego zaangażowanie w zmianę własnej, trudnej sytuacji jest znikome. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jest dowolne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący jest osobą bardzo ubogą, która mieszka w skrajnie trudnych warunkach, jakie – zdaniem Sądu – niewątpliwie nie mieszczą się w pojęciu warunków "odpowiadających godności człowieka" w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.s. Co więcej twierdzenia organów obu instancji co do niewystarczającej aktywności skarżącego "w celu poprawienia swojej sytuacji materialnej" są nieuzasadnione. Oczywiste jest, po pierwsze, że skarżący, z uwagi na swą niepełnosprawność, ma "istotnie obniżoną zdolność do wykonywania pracy", co oznacza, że nie może on podjąć każdej pracy. Należy mieć jednak na względzie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2311/14, że nawet gdy osoba niepełnosprawna istotnie może podjąć pracę, lecz tego nie uczyniła, to organ administracji nie może z tego faktu wywodzić daleko idących uogólnień, jak uczyniły to organy administracji w rozpoznawanej sprawie, o ile organ ten nie wykaże, że brak aktywności zawodowej wynika z winy strony. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest udowodnić, że w miejscu zamieszkania strony lub w jego okolicy jest praca, którą skarżący mógłby wykonywać, odpowiadająca jego zdobytemu zawodowi lub możliwościom, że oferty pracy miał, lecz z nich nie skorzystał. W rozpoznawanej sprawie organy nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tej kwestii. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach niezrozumiałe jest stanowisko organów obu instancji, które uzasadniając przyznanie stronie skarżącej pomocy w tak niskiej, w istocie symbolicznej wysokości, stwierdziły, że pomoc ta jest adekwatna do jej potrzeb żywieniowych, wynikających również ze stanu zdrowia strony. Nie budzi wątpliwości Sądu, że podstawy do przyznania omawianego świadczenia skarżącemu, w wysokości określonej przez organy, nie może stanowić ogólnikowe wskazanie, że skarżący objęty jest wsparciem ze strony organu pomocy społecznej od 2005 r. Trudno również uznać, że miarodajny dla oceny zasadności wniosku skarżącego o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej jest okres kilkunastu lat poprzedzających miesiąc złożenia przez niego tego wniosku. Oczywiste jest bowiem, że pomoc społeczna – z uwagi na swój charakter – skierowana jest do osób i rodzin, które aktualnie wymagają wsparcia, albowiem pomimo podejmowania własnych wysiłków nie są w stanie przezwyciężyć swej trudnej sytuacji życiowej i z tego powodu wymagają wsparcia ze środków publicznych. Podkreślenia przy tym wymaga, że niewątpliwie, jak trafnie zauważył skarżący i co jest niezaprzeczalne, mając na względzie doświadczenie życiowe, nie sposób uznać, że wymiar udzielonej pomocy odpowiadał zgłoszonym przez niego potrzebom, w tym umożliwiał zakup opału. Trzeba bowiem pamiętać, jak wskazano wyżej i czego organy nie kwestionowały, że jedynym dochodem skarżącego jest zasiłek okresowy w wysokości 267,00 zł miesięcznie. Nie można również przyjąć, że organy wykazały, że udzielenie skarżącemu świadczenia w żądanym przez nią zakresie przekracza możliwości organu pierwszej instancji, wynikających z przyznanych mu środków. W ocenie Sądu, stwierdzenie, że środki, którymi dysponuje organ są ograniczone – co oczywiste - w żadnym razie nie daje podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska przez organy w tym zakresie. Ma to istotne znaczenie w sprawie, tym bardziej, że wskazana przez organ pierwszej instancji wielkość środków pieniężnych, pozostających do jego dyspozycji, została określona ogólnikowo i w żądnym razie nie umożliwia Sądowi weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Sama okoliczność, że środki finansowe, aktualnie posiadane przez organ są niższe aniżeli w okresie wcześniejszym nie powoduje automatycznie, że nie jest możliwe uwzględnienie żądań skarżącego, jeśli są one racjonalnie uzasadnione i pozostają w adekwatnej proporcji do całości środków finansowych, przeznaczonych na świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. W tych okolicznościach, za co najmniej przedwczesne uznać należy twierdzenia organu odwoławczego, który uznał, że przyznanie pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją, w jakiej znajduje się skarżący i chociaż pomoc została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej go, to należy stwierdzić, że nie jest ona dowolna. Trzeba bowiem pamiętać, jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, że obowiązkiem organu, orzekającego w ramach uznania administracyjnego, jest udowodnienie – w sposób bezsporny – istnienia wszelkich okoliczności uzasadniających określone (negatywne bądź pozytywne) orzeczenie dla strony. Prawidłowość takiego dowodzenia w zakresie oceny faktu i prawa podlega kontroli sądu administracyjnego. Organ, nawet umocowany do uznaniowego rozstrzygania w danym przypadku, ma zatem obowiązek zgromadzenia oraz wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym, co stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej (zob. B. Wojciechowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, t. 4, Warszawa 2012, s. 469 wraz z powołaną literaturą oraz orzecznictwem sądów administracyjnych). To oznacza, że obowiązkiem organów administracji rozpoznających niniejszą sprawę było wnikliwe i wszechstronne dokonanie oceny wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy. Stanowisko organów administracji co do tego, że przyznana stronie skarżącej pomoc jest adekwatna do jej sytuacji życiowej oraz możliwości i środków, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji, nie zostało należycie uargumentowane. Organy uchyliły się bowiem od kompleksowej oceny tychże okoliczności, mając na względzie obowiązki określone w przepisach art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią, w myśl art. 153 p.p.s.a., dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne co do dalszego postępowania. Ponadto, mając na względzie, zasady ogólne postępowania – a zwłaszcza zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) – organy winny należycie wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną przyjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.