II SA/Lu 698/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Macle Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 maja 2023 r., znak: SKO.41/3297/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 31 maja 2023 r. znak: SKO.41/3297/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium lub organ), po rozpatrzeniu odwołania U. G. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Puchaczów (dalej jako: Wójt) z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr ŚWR.8252.13.2023 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 marca 2023 r. skarżąca za pośrednictwem operatora pocztowego wniosła do Urzędu Gminy Puchaczów wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką K. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 lipca 2002 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...]. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał się na art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako: u.ś.r.) i podniósł, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Dodatkowo wskazano, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co jest przesłanka negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie powołaną powyżej decyzją z dnia 31 maja 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta. Kolegium podkreśliło, że chociaż samo posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury nie jest jednoznaczną przesłanką odmowy przyznania świadczenia, gdyż prawo to można zawiesić, wybierając tym samym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak w sytuacji braku spełnienia innych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego niezasadne byłoby zawieszenie wypłaty emerytury. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiły podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres opieki, który zdaniem Kolegium nie ma charakteru opieki, o której jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z uwagi na nie spełnienie przesłanki wynikającej z tego przepisu Kolegium uznało, że skarżącej nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca pomaga córce, jednakże zakres opieki nie wykracza poza zwykłe czynności związane z normalnym funkcjonowaniem w domu członków rodziny. Zdaniem Kolegium w sprawie nie można uznać, że zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem wymaganej i niezbędnej opieki nad niepełnosprawną córką strony, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, co jest podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej, zarzucił: naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty świadczące, zdaniem skarżącej, o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a organ nie zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17. Ustawodawca ustanowił instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, jako wyraz pomocy dla osób z niepełnosprawnościami oraz członków ich rodzin w związku z sytuacjami życiowymi, które wymagają podjęcia się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do jednej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do stwierdzenia, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07). Ten kluczowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Świadczenie pielęgnacyjne niezmiennie jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Niezbędne zatem dla uzyskania świadczenia, jest niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno, a wręcz nie może być okazją do zwiększenia dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zatem rozważyć czy ustalenia organu co do zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną córką były prawidłowe. Wprawdzie organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednakże mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżąca wraz z mężem i niepełnosprawną córką mieszkają wspólnie, jednakże opieka nad osobą niepełnosprawną wykonywana jest w niewielkim zakresie, jak podkreślił organ I Instancji - w razie potrzeby. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 28 marca 2023 r. (k. 39-40 akt. adm. I inst.) oraz oświadczenia skarżącej (k. 42 akt adm. I inst.) wynika, że U. G. pomaga swej dorosłej, pięćdziesięcioletniej córce w czynnościach życia codziennego. Opieka sprowadza się do wspierania córki w niektórych czynnościach życia codziennego, gdyż K. G. jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłek i go spożyć, samodzielnie się porusza i opuszcza mieszkanie, samodzielnie dba o higienę osobistą oraz kontroluje potrzeby fizjologiczne. Z uwagi na zaburzenia psychiczne córki skarżącej konieczne jest jednak wyręczanie jej w organizacji życia codziennego, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych. K. G. ma bowiem zaniki pamięci, zaburzenia nastroju, nie zna wartości pieniędzy, nie potrafi czytać. Z materiału dowodowego znajdującego się w akrach sprawy wynika ponadto, że osoba niepełnosprawna uczęszcza systematycznie w Warsztatach Terapii Zajęciowej w J. – codziennie wychodzi z domu ok. 7.30 i wraca z warsztatów ok. 16 (k. 42 akt adm. I inst.) Sam fakt konieczności asysty skarżącej przy wykonywaniu niektórych czynności życia codziennego przez córkę nie świadczy o takim zaangażowaniu w opiekę skarżącej, które uniemożliwiałoby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Faktem jest, że córka skarżącej wymaga stałego wsparcia, ale intensywność bezpośrednio świadczonej i niezbędnej pomocy jest ograniczona do ok. 1,5 godziny dziennie. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać, że ocena dokonana przez organ była prawidłowa. Pomimo posiadania przez córkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżąca nie wykazała, aby zakres sprawowanej przez nią opieki wykluczał podjęcie zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Jest to tym bardziej zasadne, że skarżąca z jednej strony wskazuje, że jej pomoc i obecność przy córce jest niezbędna, a z drugiej z akt sprawy wynika, że córka część dnia spędza na Warsztatach Terapii Zajęciowej [...], a ponadto zakres jej samodzielności nie wymaga stałej obecności opiekuna. Na podstawie powyższego należy uznać, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą, w rzeczywistości nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności opiekuńcze nad K. G. mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie odróżnia się świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, stanowiące element tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku pomoc przy czynnościach związanych przede wszystkim z prowadzeniem gospodarstwa domowego, załatwianiem czynności urzędowych, czy robieniem zakupów. W sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze rodzaj i zakres opieki, można dojść do przekonania, że skarżąca nie musi rezygnować z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jej niepełnosprawnej córki. Skarżąca nie wykazała przy tym jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium i Wójt. Należy ponadto zauważyć na całkowity brak związku czasowego pomiędzy ustaleniem stopnia niepełnosprawności córki – orzeczenie z dnia 9 lipca 2002 r. – a wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – 14 marzec 2023 r. Podsumowując, pomimo, że zakres samodzielności córki skarżącej jest ograniczony, to jednak nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżąca jest osobą z ustalonym prawem do emerytury. Prawo do emerytury wprawdzie, jak wskazał organ odwoławczy, nie jest samodzielną przeszkodą do przyznania świadczenia, gdyż może być ono zawieszone, jednakże w stanie sprawy ustalonym w niniejszym postępowaniu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest nieuzasadnione. Dlatego też nie było podstaw, aby występować do skarżącej z informacją o możliwości zawieszenie przez nią prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 2.03.2022 r., I OSK 1623/21, LEX nr 3333864, wyrok NSA z 12.07.2023 r., I OSK 1095/22, LEX nr 3604842). Sąd zaznacza, że powyższe stwierdzenie nie umniejsza roli i wysiłku, jaki podejmuje skarżąca sprawując opiekę nad niepełnosprawną córką, niemniej jednak, przepis art. 7 k.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej nakazuje badać nie tylko słuszny interes obywatela (skarżącej), ale także interes społeczny. W tym ostatnim zaś jest, aby orzekając w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mieć na uwadze cel tego świadczenia, jakim jest z jednej strony, zapewnienie chociażby częściowej rekompensaty osobom niemającym szans na podjęcie zatrudnienia z uwagi na przyjęcie na siebie obowiązku stałej i długotrwałej opieki nad bliskim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, co wiąże się z ograniczeniem własnej swobody w wyborze zatrudnienia, a z drugiej, odmienne potraktowanie osób, które w takiej sytuacji z przyczyn obiektywnych się nie znajdują. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu) czy też art. 8 k.p.a. (zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpującą argumentację zajętego przez organ stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego (zakresu sprawowanej opieki) oraz prawnego (podstaw prawnych rozstrzygnięcia), a więc nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie został również naruszony obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącej nie oznacza, że decyzja narusza prawo. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.