II SA/Lu 700/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. i S. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez Z. i S. W. z dnia [...] zamiaru budowy ogrodzenia na nieruchomości składającej się z działek nr [...] położonych w O. Jak wynika z akt, sprawa była przedmiotem wielokrotnego rozpoznania przez organy obu instancji, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Lu 756/08). W toku postępowania bezspornie ustalono, że planowana inwestycja, polegająca na budowie ogrodzenia z siatki i słupków metalowych o wysokości 1,8 m z dwiema bramkami łączącymi posesję inwestorów z Jez. B., ma być zlokalizowana na terenie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i otuliny S. P. K. Inwestycja narusza zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów jezior, ustanowiony przepisem § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 52 Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 69, poz.1290). Ponadto ustalono, że na terenie tym nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przyjętym przez Urząd Gminy we W. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. działki nr [...] znajdują się w terenie rolnym, w stumetrowej strefie ochronnej wokół jeziora dla którego obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Początkowo organ I instancji w uzasadnieniu sprzeciwu (wyrażonego w decyzjach z dnia [...] podnosił, że lokalizacja przedmiotowej może spowodować pogorszenie stanu środowiska i zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich i wskazując jako podstawę sprzeciwu art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do wykonania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak w wyroku z dnia 11 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił decyzje organów obu instancji, nakazując rozważenie wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wnosi sprzeciw (obligatoryjnie), jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W ocenie Sądu przepis § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 52 Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 69, poz.1290) wprowadzający zakaz jakiejkolwiek budowy w stumetrowym pasie od linii brzegów jezior, jest innym przepisem, w rozumieniu powołanego art. 30 ust. 6 pkt 2. Zdaniem Sądu, "wyjaśnienie, czy i ewentualnie dlaczego w sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud. jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z tego względu, że w razie zaistnienia przesłanek z tego przepisu, wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem – jak wyżej wskazano – nie jest w ogóle możliwe, co oznacza, że zbędne i niedopuszczalne, a przy tym nieracjonalne jest nakładanie na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w takich okolicznościach nie ma ona możliwości uzyskania takiego pozwolenia. W takiej sytuacji organ winien więc ograniczyć się do wniesienia sprzeciwu. Dopiero w razie ustalenia, że nie zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 Pr. bud., organ winien rozważyć czy ma miejsce któraś z sytuacji wskazanych w ust. 7 w zw. z ust. 5 cyt. przepisu uzasadniająca wniesienie sprzeciwu z jednoczesnym nałożeniem na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę." W konsekwencji tego wyroku i dalszych czynności wyjaśniających organ I instancji decyzją z dnia 25 sierpnia 2009r. wniósł sprzeciw do dokonanego przez inwestorów zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia 24 września 2009r. utrzymał tę decyzję w mocy. Oba organy zgodnie stanęły na stanowisku, że wobec kategorycznego brzmienia § 5 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia nr 52 Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu będąca przedmiotem zgłoszenia budowa ogrodzenia na działkach położonych w stumetrowym od linii brzegu pasie jest niedopuszczalna. Inwestorzy kwestionowali stanowisko organów podnosząc, że w świetle § 5 ust. 5 wskazanego rozporządzenia Wojewody Lubelskiego zakaz ten nie dotyczy jednak obiektów lokalizowanych w obszarach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin lub w ciągach istniejącej, legalnej zabudowy. Odnosząc się do tych zarzutów organy ustaliły na podstawie rejestru wydanych po 1976r. decyzji udzielających pozwoleń na budowę, że na działkach nr [...] nie ma legalnej zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli Z. i S. małżonkowie W., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucili, że organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy na działkach [...] istnieje legalna zabudowa, w szczególności organy nie przeprowadziły oględzin tych działek. Podnosili, że działki te przed podziałem (oznaczone jako działka nr ...) wchodziły w skład ośrodka wypoczynkowego [....], które następnie przekształciło się w [...], zaś na działce nr [...] znajduje się 7 domków letniskowych "M." – ich zdaniem legalnie pobudowanych - "co zostało potwierdzone prawomocnymi decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego we W. w przedmiocie podziału ośrodka wypoczynkowego oraz wypisem z ewidencji gruntów, w którym działka nr [...] figuruje jako teren zabudowany". Wskazali, że również na sąsiednich działkach nr [...], bezpośrednio graniczących z działkami [...] znajdują się domki letniskowe, których właściciele nigdy nie mieli nieograniczonego dostępu do plaży, a więc wybudowanie ogrodzenia nie zmieni ich sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko, że działki nr [...] znajdują się w obszarze, na którym wszelka zabudowa jest zabroniona, natomiast inwestorzy nie wykazali się posiadaniem decyzji świadczącej o legalności zabudowy letniskowej, bowiem decyzją taką nie jest decyzja podziałowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw m.in., gdy budowa lub wykonywanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że działki nr [...] położone są na obszarze Poleskiego Obszaru Chronionego i przylegają do Jez. B. Na obszarze tym obowiązuje - będące w rozumieniu powołanego art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego "innymi przepisami" (czego nie kwestionuje skarżący) - rozporządzenie nr 52 Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 69, poz.1290), które w § 5 ust. 1 pkt 8 wprowadza zakaz lokalizowania w Obszarze obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sporną natomiast pozostaje kwestia czy wskazany w tym przepisie zakaz nie podlega wyłączeniu zgodnie z § 5 ust. 6 tego rozporządzenia. Przepis ten bowiem stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obiektów lokalizowanych w obszarach wyznaczonych po pierwsze - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub po drugie - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin lub po trzecie - w ciągach istniejącej, legalnej zabudowy. Skarżący stoją na stanowisku, że zakaz nie obowiązuje w odniesieniu do ich działek nr [...], i powołują się na trzecią przesłankę wymienioną w cytowanym § 5 ust. 6 rozporządzenia tj. na istnienie legalnej zabudowy w postaci kilku domków letniskowych, stanowiących wcześniej część ośrodka wypoczynkowego. Skarżący podkreślają, że o legalności budowy świadczy to, iż domki zostały wskazane w decyzji podziałowej tego ośrodka oraz w ewidencji gruntów. W ocenie Sądu, argumentacja skarżących nie jest trafna i należy podzielić stanowisko organów administracyjnych, iż skarżący nie wykazali dostatecznie, że znajdujące się na ich działkach domki letniskowe stanowią zabudowę legalną. Przedmiotowe rozporządzenie Wojewody Lubelskiego nie precyzuje, co należy rozumieć przez zabudowę legalną, a zatem należy odwołać się do definicji słownikowej. Według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003., s. 412), "legalny" znaczy "zgodny z prawem, uznany przez prawo, mający moc prawną". O zabudowie legalnej można więc mówić tylko wówczas, gdy została ona zrealizowana w sposób zgodny z przepisami. Analizując przepisy budowlane obowiązujące na przestrzeni kilkudziesięciu lat, zawarte m.in. w ustawie z dnia 31 stycznia 1961r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), następnie w ustawie Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.), jak i w obecnej ustawie z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) stwierdzić należy, że zasadniczo – wprowadzają zasadę, iż prowadzenie robót budowlanych jest możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ewentualnie na podstawie zgłoszenia, co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Wykazanie legalności budowy wymaga więc albo przedstawienia odpowiednich dokumentów, tj. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę albo wskazania odpowiednich przepisów wyłączających (jako wyjątek) konieczność uzyskania takiego pozwolenia. Tymczasem skarżący w niniejszej sprawie nie przedłożyli organom takich dokumentów, ani też nie wykazali, by budowa domków letniskowych została zrealizowana zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego. W szczególności o legalności zabudowy nie świadczy wypis z ewidencji gruntów /k. 3 akt admin./ potwierdzający istnienie na działce nr [...] zabudowy: ewidencja gruntów w tym zakresie ma jedynie charakter opisowy, a więc potwierdza stan faktyczny, a nie prawny istniejącej zabudowy. Podobnie należy ocenić ewentualną informację w "decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. w przedmiocie podziału ośrodka wypoczynkowego", na którą powołują się skarżący (a której nie ma w aktach sprawy). Natomiast w decyzji z dnia 6 października 2006r. /k. 21 akt sądowych/ dotyczącej podziału działki nr [....] na działki nr [...] w ogóle nie ma mowy o istnieniu na tej działce (tych działkach) zabudowy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na składane wielokrotnie w toku postępowania sądowo - administracyjnego wyjaśnienia C. R., reprezentującego W. D. "J. B.", który konsekwentnie podkreślał, że wszystkie znajdujące się na działkach domki letniskowe zostały wybudowane samowolnie oraz należy podkreślić, że również z dokonanej przez organ I instancji z urzędu analizy rejestrów pozwoleń na budowę wynika, że na budowę domków letniskowych pozwolenia nie były wydane. W konsekwencji, uzasadnione jest stanowisko organów obu instancji, iż zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na przyjęcie, że istniejące na działce nr 449/15 w Okunince domki stanowią zabudowę legalną. Niezależnie jednak od legalności istniejącej zabudowy, należy zwrócić uwagę, że z zapisu § 5 ust. 6 powołanego rozporządzenia Wojewody Lubelskiego, wyłączającego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100m od brzegu jeziora, wynika - oprócz warunku istnienia legalnej zabudowy - drugi istotny warunek, a mianowicie to, by legalna zabudowa miała charakter "ciągu." Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "ciąg", a więc podobnie jak w przypadku pojęcia "legalny" należy odwołać się do słownikowego znaczenia tego wyrazu. Przez "ciąg" należy zatem rozumieć "nieprzerwaną ciągłość, tok czegoś w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas" (k.452 powołanego wyżej "Słownika....") Dokonując zatem wykładni cytowanego § 5 ust. 6 rozporządzenia należy uznać, że celem tego przepisu było dopuszczenie zabudowy w 100 metrowym pasie przybrzeżnym, ale tylko wówczas, gdyby miała ona charakter ściśle uzupełniający już istniejącą zwartą tj. tworzącą w przestrzeni jedność - zabudowę. Tymczasem projektowane ogrodzenie nie może być uznane za taki typ zabudowy, bowiem z przedstawionego projektu wynika, że ma ono obejmować całą powierzchnię obu działek, a więc zarówno działkę nr [...], na której znajduje się 7 domków letniskowych, jak i działkę nr [...], na której żadnej zabudowy nie ma, a dodatkowo ze złożonego przez skarżącego na rozprawie przed Sądem oświadczenia wynika, że ma ono się znajdować w odległości ok. 5 m od brzegu, a więc będzie obejmować także powierzchnię niezabudowaną. Niezależnie od tego należy podkreślić, że istniejące domki nie tworzą ciągu, lecz są rozproszone, już więc choćby z tego względu nie można uznać, że ogrodzenie będzie realizowane "w ciągu" istniejącej zabudowy. Nawet zatem, gdyby zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż istniejąca na działce nr [...] zabudowa jest legalna, to ze względu na to, że nie ma ona charakteru "ciągu" i tak wyłączenie zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - nie mogłoby mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, zaś skarga na nią, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)