II SA/Lu 703/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 maja 2023 r. znak: SKO.41/2928/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat E. P. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 30 maja 2023r., znak: SKO.41/2928/OS/2023 po rozpatrzeniu odwołania T. Ż. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 marca 2023r., Nr MOPR.D-ŚS.460.95526.4.2023 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. Ż.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 29 listopada 2022r., załączając orzeczenie z dnia 3 stycznia 2000r. wydane przez Lekarza Orzecznika ZUS w Lublinie uznające M. Ż. za osobę całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji. Wniosek był już rozpatrywany przez organy obu instancji (Kolegium uchyliło pierwszą odmowną decyzję organu I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania odpowiednich ustaleń). Odmawiając obecnie przyznania skarżącemu świadczenia, organ I instancji podniósł, że nie zostało spełnione kryterium wieku powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 b u.ś.r. wymaga, by niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wynika, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała 1 listopada 1999r., a więc kiedy miała 55 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło tej argumentacji, wyjaśniając, że przeszkodą przyznania takiego świadczenia nie jest obecnie kryterium wieku wskazane w art. 17 ust. 1b u.ś.r., o czym orzekł wprost Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, jednak z innych powodów utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło mianowicie, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad matką, co jest podstawowym warunkiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1u.ś.r.). Matka skarżącego nie jest osobą leżącą i jest w stanie samodzielnie poruszać się po domu i samodzielnie funkcjonować, choć z ograniczeniami wynikającymi z wieku i chorób, które jednak nie są na tyle poważne, by powodowały konieczność rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia. Również zakres czynności opiekuńczych wobec matki wykonywanych przez skarżącego nie jest tak duży, by uniemożliwiał mu wykonywanie pracy zawodowej, wystarczy odpowiednia organizacja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. Ż. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucił, że organ błędnie ustalił zakres sprawowanej i wymaganej opieki nad matką skarżącego, podniósł, że jest stan się regularnie pogarsza, ma większe problemy z chodzeniem, miewa zawroty głowy, ma problemy z pamięcią, a więc trzeba przypominać jej o zażywaniu leków, zapomina o włączonej kuchence gazowej, ma słabszy słuch, w związku z tym wymaga regularnego nadzoru; poza tym potrzebuje wsparcia psychicznego i obecności bliskiej osoby. Podkreślił, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych, których fragmenty przytoczył, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest konieczne, by opieka była sprawowana 24 godziny na dobę. Jego zdaniem, organ nie powinien badać zakresu wymaganej opieki, ponieważ wynika to jednoznacznie z orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący dodał, że w związku z opieką nad matką pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy do października 2022r., a więc do czasu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, który przyznawany jest po spełnieniu takich samych przesłanek, jak świadczenie pielęgnacyjne, dlatego skarżący nie rozumie motywów zaskarżonej decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kwestie sporne w sprawie dotyczą tego, czy skarżącemu prawidłowo odmówiono ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. Ż.. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji zaprezentowano prawidłową wykładnię prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), którą z kolei poprzedziły ustalenia faktyczne w zakresie niezbędnym do oceny zasadności zgłoszonego przez stronę wniosku. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezsporne jest, że skarżący jako syn niepełnosprawnej M. Ż. należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, a zatem spełnia kryteria podmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś matka M. Ż. została uznana przez Lekarza Orzecznika ZUS w Lublinie za osobę całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji od 1 listopada 1999r. Sporna pozostaje natomiast kwestia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Stanowisko Kolegium co do tego, że taki związek nie zachodzi, jest trafne. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązując się ze swojego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniają stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają, czy też nie podejmują aktywności zawodowej. Pomoc państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem udzielana wyłącznie w takich sytuacjach, gdy opieka nad osobą niepełnosprawną jest tak bardzo absorbująca, że konieczna jest rezygnacja przez opiekuna, albo nie jest możliwe podjęcie przez niego nawet takich form zarobkowania, które nie wymagają pracy w ogólnym wymiarze czasu pracy, maksymalnie przez osiem godzin na dobę. Stąd – wbrew przekonaniu skarżącego - do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające samo orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność członka rodziny, ale wymagane jest ponadto każdorazowo ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją lub niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ analizował istnienie tego związku w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego (głównie bazując na informacjach podanych w toku wywiadu środowiskowego oraz w opisie czynności, jakie skarżący wykonuje w ramach opieki nad matką i uznał, że taki związek w sprawie nie zachodzi. Sąd w pełni podziela ocenę organu, że biorąc pod uwagę rodzaj i intensywność czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego wobec matki, wykonywana opieka nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Analizy pojęcia "opieki" w sprawach z zakresu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać przez pryzmat treści 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale również, przy uwzględnieniu ratio legis wprowadzenia świadczenia pielęgnacyjnego do systemu prawa. Celem przyznania świadczenia jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy czym nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w kontekście dyrektyw wykładni celowościowej i co jest też powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki, ale z tego powodu, że zakres tej opieki w sposób obiektywny stanowi przeszkodę do podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia. Chociaż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece dla potrzeb przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała lub długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20). Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest zatem taka rezygnacja z pracy zarobkowej (niepodejmowanie jej), która jest spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia) na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 u.ś.r., w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z oświadczeń skarżącego i jego matki (k. 24, 23, 13), także z wywiadów środowiskowych (k. 15, 27) skarżący mieszka razem z matką. W ramach opieki nad nią skarżący: przygotowuje śniadania, obiady i kolacje, robi zakupy, pierze, sprząta, wychodzi z matką na spacery, czynności te zajmują ok. 5 godzin dziennie. M. Ż. nie jest osobą leżącą, jest w stanie poruszać się samodzielnie, nie korzysta z kul ani chodzika, w razie zawrotów głowy przytrzymuje się ściany lub korzysta ze wsparcia syna; korzysta z pieluchomajtek, ale potrzeby fizjologiczne załatwia samodzielnie, łazienka i toaleta są wyposażone w uchwyty; ma duże trudności w wychodzeniu z domu, potrzebuje do tego pomocy syna; ma problemy z pamięcią. Zdaniem Sądu, rację ma Kolegium, że przy odpowiedniej organizacji czasu pracy skarżący mógłby wykonywać powyższe czynności bez konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej, np. gdy chodzi o przygotowywanie posiłków, to nie ma przecież przeszkód, by je przyrządzać po pracy lub w czasie wolnym od pracy, tak jak to ma miejsce w większości gospodarstw domowych prowadzonych przez osoby aktywne zawodowo. To samo dotyczy pozostałych prac domowych, jak robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasowanie. Z kolei spacery z matką i wspólne spędzanie z nią czasu są tego rodzaju czynnościami, które nie wykraczają poza zwyczajowo przyjętą troskę wobec bliskiej osoby. Należy podnieść, że niepełnosprawność nawet w znacznym stopniu obejmuje bardzo różne stany zdrowotne osób, wobec których taką niepełnosprawność orzeczono – niektóre z tych osób wymagają jedynie wykonywania pewnych czynności opiekuńczych, inne zaś nie są w stanie w ogóle bez takiej opieki funkcjonować. Matka skarżącego wymaga pomocy m.in. przy przygotowywaniu posiłków oraz przy wykonywaniu niektórych czynności pielęgnacyjnych. Zakres tego rodzaju czynności nie jest na tyle intensywny i absorbujący, by stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w znaczeniu wynikającym z treści art. 3 pkt 22 u.ś.r. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie można pominąć, że skarżący zamieszkuje z matką, a zatem przynajmniej część czynności domowych (robienie zakupów, pranie, prasowanie, sprzątanie) może być wykonywana w ramach gospodarstwa domowego, jakie niewątpliwie prowadzi sam skarżący. Jak już wyżej podniesiono w orzecznictwie trafnie się podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki, ale z uwagi na spowodowaną zakresem i intensywnością czynności opiekuńczych obiektywną niemożność podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej. Opieka wykonywana nawet codziennie, ale przez część doby nie może być traktowana jako uniemożliwiająca podjęcie opiekunowi zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc zasadna. Jednocześnie prawidłowo Kolegium stwierdziło, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostawało to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać. Przeszkodą wydania decyzji odmownej nie mogło być też to, że wcześniej skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca przewidział dwa różne świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne, które pomimo pewnego podobieństwa (rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad członkiem rodziny), różnią się: różne są kręgi osób, którym te świadczenia przysługują, różne są wysokości tych świadczeń, odmienna jest zależność praw do tych świadczeń od dochodu. Skarżący, mimo tego, że miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy i pobierał go, nie zdecydował się obecnie na ten zasiłek, lecz wybrał świadczenie pielęgnacyjne. Organ przy rozpatrywaniu aktualnego wniosku nie miał obowiązku uwzględniać swojego stanowiska wyrażonego przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie innego świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).