II SA/Lu 704/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta L. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego dworca metropolitalnego na działkach nr ewid. 37/2, 37/3, 37/4, 37/5, 37/6, 37/7, 37/8 i 38/2 obręb 22 – P. arkusz 7, położonych w L. przy ul. G. 3, ul. M. 16 – 16a i ul. D. 2, 4, 4a, 4b. Od decyzji tej odwołanie wniósł B. P. W jego ocenie wydano ją z naruszeniem art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że budowa wielofunkcyjnego dworca metropolitalnego jest objęta w całości katalogiem celu publicznego opisanego w powyższym przepisie, podczas, gdy jego wykładnia uzasadnia jedynie budowę obiektów i urządzeń transportu publicznego, a nie dodatkowej zabudowy usługowej. W odwołaniu podniesiono również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 3, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z marszałkiem województwa i wojewódzkim konserwatorem zabytków, w sytuacji, gdy zachodzi wątpliwość co do tego, czy obiekt nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W obszernych wywodach uzasadnienia odwołania wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 kpa przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzji, gdyż w dniu 24 maja 2013 r. wygrał przetarg na zakup nieruchomości, które objęte są decyzją o lokalizacji celu publicznego. Jest zatem zainteresowany, aby nieruchomość, którą zamierza nabyć nie była obciążona publicznoprawnym obowiązkiem realizacji celu publicznego w postaci budowy dworca metropolitalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium zaznaczyło, że w myśl art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. W postępowaniu administracyjnym stroną jest zaś, zgodnie z art. 28 kpa każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony związane jest zatem z istnieniem interesu prawnego, czyli istnieniem przepisu prawa dającego podmiotowi możność domagania się określonego zachowania organu administracji publicznej. W postępowaniu dotyczącym określenia warunków zabudowy stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści działek położnych w granicach obszaru analizowanego, którzy wykażą się interesem prawnym w konkretnej sprawie. W toku postępowania odwoławczego do Kolegium wpłynęło pismo Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia 21 czerwca 2013 r. informujące o nabyciu przez Gminę L. w dniu 10 czerwca 2013 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) na zasadzie pierwokupu prawa użytkowania wieczystego działek o numerach ewid. 37/2, 37/3, 37/4, 37/5, 37/6, 37/7 i 37/8, obręb 22 – P. arkusz 7, położonych w L. przy ul. G., ul. M. i ul. D. wraz z prawem własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się w granicach tej nieruchomości. W związku z tym, zdaniem Kolegium, odwołujący się nie posiada żadnego tytułu prawnego do terenu realizacji inwestycji lub do nieruchomości sąsiednich, dlatego nie można przyjąć, aby posiadał interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Z tego też powodu postępowanie odwoławcze umorzono. W tym stanie sprawy B. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądając uchylenia decyzji Kolegium i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 kpa poprzez odmówienie mu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego z dnia [...]. W ocenie skarżącego w sprawie niniejszej przysługuje mu przymiot strony, gdyż w dniu 24 maja 2013 r. wygrał przetarg na zakup nieruchomości, która decyzją z dnia [...] objęta została lokalizacją inwestycji celu publicznego. Następnie w dniu 7 czerwca 2013 r. zawarł warunkową umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek objętych decyzją z dnia [...] wraz z własnością posadowionych na nich budynków i budowli stanowiących od gruntu odrębną nieruchomość pod warunkiem, że Prezydent Miasta L. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego mu na mocy art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 7 czerwca 2013 r. notariusz, przed którym zawarto umowę sprzedaży powiadomił o niej Prezydenta Miasta L. Ten zaś działając poprzez swojego pełnomocnika wyraził wolę skorzystania z prawa pierwokupu. Jednak notariusz przed którym zawarta została umowa sprzedaży odmówił przyjęcia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Stwierdził bowiem, że Rada Gmin L. nie podjęła uchwały, która w sposób generalny określałaby zasady nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze pierwokupu i upoważniałaby Prezydenta Miasta L. do nabycia nieruchomości, których dotyczyła umowa sprzedaży z dnia 7 czerwca 2013 r. Oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu powinno być złożone przed tym samym notariuszem, który sporządził umowę o sprzedaży warunkowej. Jeżeli jednak zachodzą okoliczności wyjątkowe oświadczenie to może być złożone przed innym notariuszem. Mimo tego, że w sprawie okoliczności takie nie zachodziły Prezydent Miasta L. złożył oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu przed innym notariuszem, który oświadczenie to przyjął. Przysługujące Prezydentowi Miasta L. prawo pierwokupu działek o numerach ewid. 37/2, 37/3, 37/4, 37/5, 37/6, 37/7 i 37/8 kreuje decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...]. W mniemaniu skarżącego ma on zatem interes prawny w ustaleniu, że decyzja ta jest bezprawna i powinna być uchylona. Tylko bowiem od rozstrzygnięcia, czy decyzja organu I instancji z dnia [...] jest zgodna z prawem zależy to, czy będzie mógł skutecznie nabyć nieruchomość, której dotyczył wygrany przez niego w dniu 24 maja 2013 r. przetarg. Zatem brak możliwości zainicjowania postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji z dnia [...] wpływa na sferę jego praw podmiotowych i interesów prawnych. Skarżący zaznaczył, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z dnia [...] pozbawi go prawa własności wspomnianych działek W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący uprawnienie do wniesienia odwołania decyzji z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego wywodzi z faktu wygrania w dniu 24 maja 2013 r. przetargu na zakup działek o numerach ewid. 37/2, 37/3, 37/4, 37/5, 37/6, 37/7 i 37/8 a więc tych, których dotyczy decyzja o lokalizacja inwestycji celu publicznego i zawarcia w wyniku tego w dniu 7 czerwca 2013 r. dotyczącej wspomnianych działek warunkowej umowy sprzedaży. Stanowiska tego nie sposób aprobować. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że krąg podmiotów, będących stronami w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalany na podstawie art. 28 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008r. II OSK 592/07, Lex Nr 486487). W myśl tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że treścią pojęcia interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu jest publiczne prawo podmiotowe, oznaczające "przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej." (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 174-175, 181 wraz z powołaną przez tego autora literaturą i orzecznictwem). Od sytuacji, w której rozstrzygnięcie administracyjne wpływa na prawa i obowiązki danego podmiotu, chronione lub wynikające z prawa materialnego (interes prawny) należy odróżnić sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego, gdyż posiada jedynie interes faktyczny. W takiej sytuacji podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z unormowania art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wynika, iż w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 31/07 – CBOSA czy postanowienie WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 124/10 - CBOSA). W postępowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, interes prawny posiadać będzie zatem osoba, podmiot, który wykaże prawo rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel, czy użytkownik wieczysty. W rozpoznawanej sprawie Kolegium trafnie zauważyło, że skarżący nie wykazał takiego prawa, ani do działek o numerach ewid. 37/2, 37/3, 37/4, 37/5, 37/6, 37/7 i 37/8, ani też, jak wynika z akt sprawy, do działek z nimi sąsiadujących. Wbrew jego przekonaniu podstawy do odmiennej oceny nie daje okoliczność wygrania przetargu na zakup działek objętych planowana inwestycją. Przetarg w ujęciu art. 701 i art. 703 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) jest w istocie konkursem ofert, zmierzającym do wyboru najkorzystniejszej oferty dla organizatora przetargu (por. wyrok SN z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II CSK 113/09 – Lex nr 574523). Wybór najkorzystniejszej oferty w wyniku udzielenia przybicia nie powoduje jednak dojścia do skutku umowy, jeżeli jej ważność zależy od spełnienia szczególnych wymagań np. zachowania formy aktu notarialnego. Zgodnie zaś z unormowaniem art. 158 kc umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. W takim wypadku zarówno organizator aukcji, jak i licytant, którego oferta została wybrana mogą przed sądem dochodzić zawarcia umowy (art. 702 § 3 kc ). W wyniku zakończenia przetargu (przybicia) między wyłonionym nabywcą, a organizatorem przetargu powstaje swoiste wzajemne zobowiązanie do zawarcia umowy w przypisanej formie (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 308/06 – Lex nr 457699). Zatem na skutek zwycięstwa przez skarżącego w przetargu z dnia 24 maja 2013 r. przysługiwało mu względem organizatora przetargu roszczenie o zawarcia umowy sprzedaży i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek oraz własności znajdujących się na nich nieruchomości w przewidzianej prawem formie. Umowę taką skarżący zawarł w dniu 7 czerwca 2013 r. przy czym , co trzeba podkreślić, była to umowa warunkowa. Jak wynika z jej § 3 sprzedaż prawa użytkowania wieczystego działek o numerach ewid. 37/2, 37/3, 37/4, 37/5, 37/6, 37/7 i 37/8 wraz z własnością posadowionych na nich budynków stanowiących odrębną od nich nieruchomość nastąpiła pod warunkiem, że Prezydent Miasta L. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego mu na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne albo nieruchomości, dla której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Artykuł 110 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że sprzedaż nieruchomości, o której mowa w art. 109 ust. 1 oraz prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości może nastąpić, jeżeli wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie wykona prawa pierwokupu. Prawo to może być wykonane w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta informacji o treści umowy sprzedaży (art. 110 ust. 2). Ze skargi wynika, że notariusz, który sporządził umowę z dnia 7 czerwca 2013 r. o jej treści zawiadomił Prezydenta Miasta L. tego samego dnia, w którym zawarto umowę. Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu Prezydent Miasta L. złożył w dniu 10 czerwca 2013 r. (akt notarialny z dnia [...], Repetytorium A Nr [...]). Prezydent wykonał więc prawo pierwokupu w terminie przewidzianym w art. 110 ust. 2, co stosownie do unormowania art. 110 ust. 1 powołanej ustawy skutkuje brakiem możliwości sprzedaży na rzecz skarżącego nieruchomości wymienionych w umowie z dnia 7 czerwca 2013 r. Nadmienić też należy, że umowa sprzedaży nieruchomości z zachowaniem pierwokupu musi być zawarta dwuetapowo. Pierwsza umowa jest warunkową umową sprzedaży i polega na tym, że sprzedający sprzedaje, a kupujący kupuje nieruchomość, pod warunkiem, że uprawniony do pierwokupu z tego pierwokupu nie skorzysta. Umowa ta nie przenosi własności, bo własność nieruchomości nie może być przenoszona ani pod warunkiem, ani z zastrzeżeniem terminu (art. 157 § 1 K.c.). Jeśli uprawniony nie wykona pierwokupu w wymaganym terminie, albo przed upływem tego terminu złoży oświadczenie, że rezygnuje z prawa pierwokupu, wtedy wykonuje się drugą umowę - umowę przeniesienia własności nieruchomości. Pierwsza umowa załatwia część zobowiązaniową sprzedaży, ale własności nie przenosi. Dlatego bez zawarcia drugiego aktu własność nie przejdzie na kupującego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I ACa 465/10 – Lex nr 756596). Niezależnie więc od okoliczności, które nastąpiły po dniu zawarcia umowy sprzedaży warunkowej z dnia 7 czerwca 2013 r., sama ta umowa nie przenosiła prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności objętych nią nieruchomości i budynków. Skarżący nie może więc skutecznie wywodzić z samego faktu jej zawarcia interesu prawnego do zainicjowania postępowania odwoławczego. Niewątpliwie w interesie skarżącego jest usunięcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] z obrotu prawnego. Jak bowiem trafnie zauważył w skardze decyzja ta kreuje w niniejsze sprawie uprawnienie Prezydenta Miasta L. do prawa pierwokupu działek, których dotyczyło postępowanie przetargowe z dnia 24 maja 2013 r. Jak wynika jednak z poczynionych wyżej wywodów nie jest to interes prawny, a faktyczny. Brak jest bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mogących stanowić podstawę do skierowania przez skarżącego żądania podjęcia w niniejszej sprawie określonych czynności przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (publ. ONSA z 1999 r., nr 4, póz. 119) uznał natomiast, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Odnośnie wątpliwości skarżącego co do skuteczności złożonego przez Prezydenta Miasta L. oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu należy zauważyć, że ocena skuteczności oświadczenia należy do kognicji sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.