II SA/Lu 705/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 16 grudnia 2009 r. Z. i M. małż. G. oraz A. G. złożyli do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego w siedlisku rolniczym oraz poszerzeniu wjazdu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 223/1 położonej w miejscowości S. gm. K.. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna i projekt decyzji. Następnie organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia Do decyzji dołączono dwa załączniki: mapę zasadniczą i analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu w formie pisemnej i graficznej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że istnieje możliwość usytuowania na działce z istniejącą zabudową budynku gospodarczo-garażowego o parametrach: wysokość do 4,5 m, szerokość elewacji frontowej do 6,5 m, dach wielospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych 30°-45°. Nadto ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy - 20,0 m od krawędzi jezdni drogi gminnej (działka nr ew. 578) oraz udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 40% powierzchni działki objętej decyzją. Obsługę komunikacyjną działki z drogi gminnej organ przewidział z wykorzystaniem dotychczasowego zjazdu na działkę, dopuszczając jego rozbudowę w kierunku działki nr ew. 222. Orzekając zaś o wymaganiach dotyczących rozbudowy zjazdu z drogi gminnej na działkę inwestora organ nakazał uwzględnienie przewidywanych parametrów drogi gminnej, tj. jej szerokości w liniach rozgraniczających - 15,0 m, szerokości jezdni - min. 5,0 m oraz zachowanie odległości od sieci i przyłączy infrastruktury technicznej wymaganych normami i przepisami branżowymi a także uwzględnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. P. (właściciel działki sąsiedniej) podnosząc, iż przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o fałszywe dokumenty, specjalnie przygotowane na potrzeby postępowania. Jego zdaniem działanie organu służy obejściu przepisów prawa przez wnioskodawców w wyniku czego zostanie przez nich zrealizowany kolejny budynek mieszkalny jednorodzinny (piąty czy szósty) z przeznaczeniem na sprzedaż, nie zaś siedlisko rolnicze. "Podstęp" zaś jakiego dopuścili się wnioskodawcy miał posłużyć "do realizacji dodatkowej drogi dojazdowej od drogi publicznej na teren zamierzonego osiedla domów jednorodzinnych, prowadząc do zmiany intensywności wykorzystania terenu dotyczącej zmiany charakteru istniejącej zabudowy, także w linii zabudowy a tym samym ominięcie wymagań dotyczących zamierzonej zmiany zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, kształtowania i formy zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Nadto podniósł, iż przedmiotowa decyzja i tak nie może być wykonana z uwagi na postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lublinie, które pozwoli na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wiarygodność dokumentów przedłożonych przez wnioskodawców. Zadaniem odwołującego wszelkie roboty budowlane wykonane na działce nr ew. 223/1 są samowolą budowlaną. Podniósł także, iż na przedmiotowej działce są dwa zjazdy, wobec czego nie wiadomo którego zjazdu ustalenie warunków dotyczy, Po rozpatrzeniu odwołania i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że przedmiotowa decyzja dotyczy wstępnego etapu postępowania inwestycyjnego, ma więc na celu jedynie wykazanie dlaczego wnioskowane zamierzenie jest możliwe do realizacji lub też z jakiego powodu nie może zostać wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy skutkująca otrzymaniem pozwolenia na budowę wnioskowanego obiektu. Wskazanie to odbywa się w oparciu o treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając pod tym kątem wniosek organ uznał, iż działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej realizacji obiektu położona jest w obszarze zabudowy zagrodowej z udziałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kształtującej się wzdłuż drogi gminnej w rejonie skrzyżowania dróg gminnych. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 4 ustawy, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów wnioskodawcy są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 2,3800 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy Konopnica wynosi ok. 2,1700 ha. Z uwagi na brak zastosowania w omawianej sprawie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizacja wnioskowanej inwestycji powinna przede wszystkim uwzględniać wszelkie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz warunki techniczno - budowlane dotyczące tego typu zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie samowolnego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. 223/1 zostało - wobec dokonania rozbiórki tego obiektu - umorzone. Nadto mapa stanowiąca załącznik Nr 1 do decyzji oraz mapa będąca częścią graficzną analizy terenu zawierają oznaczenie naniesione przez uprawnionego geodetę dokonującego aktualizacji mapy odzwierciedla stan zagospodarowania i zabudowy terenu, jaki obejmuje zarys fundamentów na działce nr 223/1. Stąd więc różnica w postaci zaewidencjonowanych obiektów pomiędzy tą mapą a kopią mapy przedstawioną przez odwołującego, a noszącą wcześniejszą datę sporządzenia. Ponieważ wnioskodawca do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do przedłożenia mapy, załączył mapę, jaka jest w tej chwili aktualna dla omawianego terenu. Ponieważ mapa ta wskazuje na istnienie fundamentów, organ I instancji wydając decyzję przychylił się do wniosku strony o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji właśnie na owych fundamentach. Wobec zakończonego postępowania przez nadzór budowlany w zakresie samowoli budowlanej bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy jest ustalanie losów tychże fundamentów. Organ odwoławczy dał bowiem wiarę ustaleniom organu nadzoru budowlanego o stwierdzonym wykonaniu rozbiórki realizowanego bez pozwolenia na budowę obiektu. W kwestii tej istotne jest natomiast to, by realizacja budynku gospodarczo-garażowego na istniejących fundamentach była zgodna z przepisami prawa budowlanego. Nie miejsce na tym etapie sprawy również dla rozpatrywania usytuowania przepustów wodnych pod drogą czy zakłócenia stosunków wodnych, zagadnienia te bowiem należą do odrębnych postępowań. Materiał dowodowy sprawy nie stanowi jednocześnie oparcia dla twierdzenia odwołania, iż organ nie powinien dopuścić do realizacji wnioskowanej inwestycji, bowiem wnioskodawcy realizują faktycznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przeznaczoną na sprzedaż. Skargę na powyższą decyzję wywiódł A. P. powtarzając zarzuty dotyczące wydania decyzji na podstawie sfałszowanych dokumentów i wniosków. Podniósł, iż decyzja dotyczy rozbudowy zjazdu który został całkowicie rozebrany. Ponadto inwestycja polegająca na wykonaniu budynku nie może być zrealizowana z uwagi na fakt nie dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku przez wnioskodawców. Jego zdaniem organ bezprawnie pominął przedstawiane przez niego dowody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej wraz z oględzinami na okoliczność wydanej nieprawdziwej decyzji przez organ nadzoru budowlanego dotyczącej umorzenia postępowania, a także zobowiązanie inwestorów do złożenia uzgodnień oraz pozwoleń na budowę dwóch zjazdów i rozbiórkę wraz z przeniesieniem istniejącego zjazdu na działkę nr 223/1, które są już wybudowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z tych też przyczyn Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe przedstawione przez skarżącego na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego we wniosku przedsięwzięcia. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą". Regulacje tej ustawy statuują zasadę stanowiącą, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 59 ust. 1 ustawy). Przesłanki warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego terenu zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten ustanawia 5 warunków, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie pozytywnej decyzji. Mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyjaśnić jednak należy, iż nie wszystkie z tych warunków wymagają spełnienia w każdej sytuacji. W szczególności przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie znajduje zastosowania do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (art. 61 ust. 4 ustawy). Wówczas prowadzenie inwestycji budowlanych związanych z gospodarstwem nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani dostosowania do istniejącej zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07). W sprawie organy przyjęły, że wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przewyższa średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Natomiast zaplanowana inwestycja to budynek gospodarczo-garażowy oraz poszerzenie zjazdu na działkę. Zwolnienie z zastosowania w takiej sytuacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, że dla ustalenia warunków nie jest konieczne istnienie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Gdy działki takiej nie ma, nie stanowi to przeszkody do ustalenia przez organ warunków. Gdy działki takie istnieją, jak w niniejszej sprawie, parametry znajdującej się na nich zabudowy nie są punktem odniesienia dla parametrów planowanej inwestycji. Okoliczność ta oczywiście nie oznacza, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określa się parametrów inwestycji, gdy wynikają one z przepisów odrębnych. Warunki, jakie musi spełnić inwestycja, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, to dostęp do drogi publicznej, dostateczne uzbrojenie, brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele niewolne i nieleśne, zgodność decyzji w przepisami odrębnymi. W badanej sprawie w ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że warunki określone w art. 61 ust. 1, pkt 2-5 ustawy zostały spełnione. Bezsporne bowiem jest, iż działka nr 223/1 posiada dostęp do drogi publicznej, dostateczne uzbrojenie, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów i brak jest przepisów odrębnych stanowiących przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanych przedsięwzięć. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W tym miejscu podkreślić należy, iż organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy). Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących, iż wydanie decyzji nastąpiło na podstawie sfałszowanych dokumentów, należy uznać, że nie są one zasadne. Przede wszystkim skarżący nie przywołuje żadnych okoliczności mogących świadczyć o fałszowaniu dokumentów w sprawie. Same obiektywne niczym nie poparte twierdzenia strony nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Gdyby jednak w przyszłości okazało się, iż dokumenty te zostały sfałszowane skarżący ma prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Również bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty dotyczące nie dokonania całkowitej rozbiórki nielegalnie posadowionego budynku na działce nr 223/1 oraz rozbiórki i wykonania nowego zjazdu na działkę, a to głównie z tej przyczyny, iż kwestie te nie mogą być rozważane w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy przez właściwy do wydania tego typu decyzji organ. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydana omawianej decyzja ma w konsekwencji charakter deklaratoryjny, nie rodzi ani nie narusza praw właściciela lub osób trzecich do terenu, a przy tym bynajmniej nie przesądza tego, czy zaplanowane przedsięwzięcie zostanie w ogóle wykonane. Kwestie dotyczące legalności wykonania poszczególnych robót podlegają ocenie wyłącznie organom nadzoru budowlanego do tego powołanych. Dla tego też od powyższego postępowania odróżnić trzeba postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oba regulują wprawdzie w szerokim znaczeniu proces inwestycyjny, lecz sens każdego z nich jest odmienny. Pierwsze postępowanie określa bowiem jedynie typ przedsięwzięcia, jaki można potencjalnie zrealizować na danym obszarze, natomiast jego konkretyzacja następuje dopiero na etapie drugiego. Charakter i funkcja planowanego zamierzenia zostały jasno określone w zaskarżonej decyzji. W związku z tym jej treść upoważnia inwestora do realizacji tylko tych obiektów. Decyzja nie upoważnia zatem do wykonania innych niż objęte decyzją inwestycji. Wykroczenie inwestora poza zakres decyzji nie może jednak być przedmiotem oceny organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim z uwagi na to, że zakres uprawnień organów uprawnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych tejże ochronie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1043/08 – niepubl. ). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Zatem przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach Prawa budowlanego. Nie narusza przepisów prawa również przewidziana przez organ możliwość usytuowania przedmiotowego budynku w miejscu rozebranego budynku gospodarczo-garażowego. Jakkolwiek na etapie postępowania o warunkach zabudowy organ nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu obiektu w stosunku do granic nieruchomości czy istniejących obiektów, a więc o warunkach techniczno-budowlanych, jednakże jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji organ ten dopuścił jedynie taką możliwość nie czyniąc z tego ustalenia obowiązku. Dopuszczalna zatem jest inna lokalizacja budynku na działce inwestora. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zarzuty skarżącego na obecnym etapie postępowania należy uznać za niezasadne, a wobec faktu, że w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pozostają one bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.