II SA/Lu 707/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie; Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednostki w której tworzy się archiwa zakładowe oddala skargę. Aktem administracyjnym z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Archiwum Państwowego, działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2002r, nr 171, poz. 1396 ze zm.), ustalił, że Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]", w której tworzy się archiwum zakładowe, bowiem powstają w niej materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. Skargę na powyższy akt administracyjny złożyło Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej i zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że TBS "[...]" Sp. z o.o. nie jest samorządową jednostką organizacyjną, na której spoczywa w myśl art. 34 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach obowiązek gromadzenia materiałów archiwalnych. Stanowisko to skarżący prezentował w pismach skierowanych do Dyrektora Archiwum Państwowego, wywodząc przy tym definicję jednostki organizacyjnej z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Prezentowanego przez skarżącego poglądu nie podzielił organ administracji podnosząc, że zawężenie pojęcia jednostki organizacyjnej do jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, przy jednoczesnym wyłączeniu podmiotów posiadających osobowość prawną, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Ponadto zarzucił, że zaczerpnięta przez skarżącego z ustawy o gospodarce nieruchomościami definicja jednostki organizacyjnej została wprowadzona tylko na użytek tej ustawy. Zdaniem skarżącego wydanie przez Archiwum Państwowe skarżonego aktu w stosunku TBS jest bezpodstawne, nieznajdujące oparcia w przepisach prawa materialnego tj. ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Powołany akt zawiera w swej treści (art. 33 ust 3 pkt 2 w zw. z ust 1) upoważnienie dla dyrektora właściwego archiwum państwowego do ustalania jednostek, w których tworzy się zasoby archiwalne, tylko w odniesieniu do jednostek organizacyjnych. Spółka prawa handlowego natomiast nie posiada takiego statusu nawet przy uwzględnieniu faktu, że gmina jest właścicielem wszystkich udziałów. Ponadto skarżący nie może podzielić stanowiska organu administracyjnego odnośnie braku w polskim prawie definicji samorządowej jednostki administracyjnej. Jeżeli ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie zawiera w swej treści wyjaśnienia terminu jednostki organizacyjnej, to w ocenie skarżącego zachodzi potrzeba skorzystania z definicji zawartych w innych aktach prawnych. Definicja jednostki organizacyjnej zawarta jest np. w art. 4 pkt 10 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym treść art. 5 ustawy o finansach publicznych przesądza, że tylko jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych należą do kategorii jednostek organizacyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Państwowego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ administracji podniósł, że zarzuty skarżącego są bezzasadne i wynikają z błędnej, zawężonej wykładni pojęcia "jednostka organizacyjna" - wywiedzionej z definicji tego pojęcia zawartych w przepisach ustaw o gospodarce nieruchomościami oraz o finansach publicznych. W ocenie organu administracji skarżący dokonał błędnej interpretacji tego pojęcia. Art. 33 kodeksu cywilnego stanowi, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepis ten znajduje odzwierciedlenie w powszechnie panującym w doktrynie prawa poglądzie, że pojęcie "jednostka organizacyjna" jest pojęciem nadrzędnym w stosunku do pojęcia "osoba prawna" i każda osoba prawna jest zarazem jednostką administracyjną (np. Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1993, str. 127). W ocenie organu administracyjnego definicja legalna z art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie tylko na użytek tej ustawy i ma na celu wskazanie innych niż osoby prawne uczestników obrotu prawnego regulowanego przez tę ustawę. W ustawie tej pojęcie jednostki organizacyjnej (państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej) funkcjonuje obok pojęcia samorządowej osoby prawnej (osoba prawna powoływana lub tworzona przez organy jednostek samorządu terytorialnego), de facto odpowiada więc konstrukcji jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej jako uczestnika obrotu prawnego innego niż osoby fizyczne i prawne. Poza tym w ocenie organu administracji w przedmiotowej sprawie należy oprzeć się na doktrynalnej definicji jednostki organizacyjnej, znajdującej oparcie w art. 33 kodeksu cywilnego. Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, podstawa prawna wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, posługuje się jedynie pojęciem jednostki organizacyjnej (państwowej lub samorządowej). Zawężenie go do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia spod nadzoru archiwów państwowych wszystkich jednostek, które posiadają osobowość prawną - nie tylko spółek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale też np. przedsiębiorstw państwowych czy szkół wyższych. Prowadzić to może do nieodwracalnych strat spowodowanych niekontrolowanym obiegiem i niszczeniem materiałów archiwalnych. Według organu administracji skarżący, jako spółka prawa handlowego utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego (Gmina) jest samorządową osobą prawną i w związku z tym samorządową jednostką organizacyjną, w stosunku do której może zostać określony obowiązek utworzenia archiwum zakładowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi, na inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 cyt. ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro pismo Dyrektora Archiwum Państwowego z dnia [...], Nr [...] nałożyło na skarżącego obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2002r, nr 171, poz. 1396 ze zm.), to jest ono innym aktem administracyjnym, który podlega kontroli przez sąd administracyjny. Kontrola legalności zaskarżonego aktu sprowadza się do dokonania przez sąd administracyjny oceny prawnej zgodności tego aktu z prawem. Zgodność ta - w okolicznościach niniejszej sprawy - oceniana jest przede wszystkim pod kątem spełniania kryteriów zawartych w przepisach prawa materialnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżony akt administracyjny nie narusza prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2002r, nr 171, poz. 1396 ze zm.), Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych lub dyrektor właściwego archiwum państwowego ustalają jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe. W myśl przepisu § 1 art. 33 cyt. ustawy, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. Pojęcie "inne samorządowe jednostki organizacyjne", którym posłużył się ustawodawca, nie zostało zdefiniowane w cyt. ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, co oznacza, że zrekonstruowanie zawartej w tym przepisie normy prawnej wymaga zastosowania właściwej metody wykładni. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawodawca w art. 33 cyt. ustawy posłużył się pojęciem jednostki organizacyjnej, które funkcjonuje w obrocie prawnym przede wszystkim z racji jego ustawowego określenia w art. 33 kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Jest oczywiste, że zgodnie z tym przepisem jednostką organizacyjną jest każda osoba prawna, przy czym taką jednostką może także być jednostka niebędąca osobą prawną (por. art. 331 k.c.). Nie może więc budzić wątpliwości to, iż spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (skarżący - Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]") jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 33 k.c., co oznacza, że wymaga dalszego wyjaśnienia jedynie jej ewentualny status jako samorządowej jednostki organizacyjnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jeśli chodzi o spółki kapitałowe, jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, to do samorządowych jednostek organizacyjnych można zakwalifikować te spółki, których ponad 50% kapitału zakładowego ma charakter mienia samorządowego. Skoro więc udziały w skarżącej spółce są w całości objęte przez Gminę, to spółka ta ma status samorządowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Odwołując się poza tym do celu tej właśnie ustawy, a więc dokonując interpretacji teleologicznej jej przepisów (zwłaszcza art. 1) stwierdzić należy, że wolą ustawodawcy jest ochrona wszelkich materiałów archiwalnych, które mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej między innymi o działalności Państwa Polskiego, państwowych jednostek organizacyjnych oraz jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. W świetle treści tej zasadniczej normy cyt. ustawy zauważyć trzeba, że założenie przez Gminę Towarzystwa budownictwa społecznego - jakim jest skarżąca spółka - jest tą istotną formą działalności Gminy, która ma na celu zaspokajanie jednej ze zbiorowych potrzeb wspólnoty. Chodzi tu o zadanie własne gminy, jakim jest stworzenie gminnego budownictwa mieszkaniowego - art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przypomnieć należy, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym), co oznacza, że o ile taka jednostka organizacyjna została przez gminę stworzona, to źródła informacji o jej działalności mają wartość historyczną i wymagają ochrony przewidzianej dla materiałów archiwalnych. Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż skoro ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie zawiera w swej treści wyjaśnienia terminu jednostki organizacyjnej, to zachodzi potrzeba skorzystania z definicji zawartej np. w art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta jest bowiem aktem prawnym regulującym przede wszystkim zagadnienia z zakresu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego i zastosowanie - w drodze analogii - przepisów tej ustawy nie znajduje podstaw zarówno normatywnych jak i wadliwe jest z punktu widzenia techniki stosowania prawa. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.