II SA/Lu 707/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant St. ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...]czerwca 2004 r. ([...] Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, podjętą na wniosek "[...]" SA, ustalono warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego magazynu artykułów spożywczych i przemysłowych na działkach nr 2/4, 82, 83,84, 85 i 86 położonych przy ul. M. Podstawą prawną decyzji były przepisy art. 52, art. 53 ust. 3, 4 i 5, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717). Decyzja określa linie rozgraniczające teren inwestycji, ustalenia dotyczące rodzaju i funkcji zabudowy, warunki i wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, komunikacji infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające w przeprowadzonych uzgodnień. Od decyzji odwołanie złożyła A.S., wskazując na ewidentne naruszenie przez tę decyzję jej prawa własności działki siedliskowej przy ulicy M. oraz A. P. i K.W. (wskazujących naruszenie ich praw własności działki położonej przy ul. M.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., [...] rozpatrując odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało w uzasadnieniu, iż na gruncie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Podniosło także zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami wskazanej wyżej ustawy. W decyzji wskazana została także poprawność sporządzenia projektu decyzji, uzgodnień wymaganych przez art. 59 ust. 4 oraz art. 60 ust. 2 ustawy. Wskazano także iż zarzut naruszenia prawa własności jest przedwczesny i niezasadny na tym etapie, bowiem decyzja nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności (art. 63 ust. 2 ustawy). Podobnie należy traktować inne zarzuty, zawiązane z uciążliwością planowanej inwestycji. A.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosi o uchylenie obu decyzji, zarzucając im naruszenie art. 64 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 140 i nast. kc oraz wskazanych w decyzji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała w skardze, iż "[...]" SA działa z pozycji silniejszego, występując o warunki zagospodarowania na jej działce w sytuacji, gdy plan miejscowy już istnieje, chociaż nie wszedł w życie. Uważa, że decyzja uniemożliwi jej wystąpienie o ustalenia warunków zabudowy na jej działce. Podnosi także przewidywaną uciążliwość inwestycji, co zmusi ją do sprzedania jej działki. Kolegium w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując na bezzasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 64 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 140 i nast. kc. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) określa w art. 59 ust. 1 sytuację, w której może być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, Sytuację tę wyznacza zmiana zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego. Przepis ten określa także charakter tej zmiany, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepisy ustawy (art. 60 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4) określają także podmioty kompetentne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, do dokonania uzgodnień oraz do sporządzenia projektu decyzji. W ocenie sądu wymogi wskazane w powołanych wyżej przepisach ustawy zostały jednoznacznie spełnione. Organ administracyjny pierwszej instancji jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonych decyzjach wyczerpująco uzasadniło poszczególne elementy procesu decyzyjnego w kontekście zarówno podstaw kompetencyjnych, jak też samej procedury i wymogów dodatkowych, wskazanych przez powołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie nie są one także kwestionowane w skardze. Argumenty podniesione w skardze dotyczą zagadnień już występujących w odwołaniu oraz nowych zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji, kodeksu cywilnego oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Strona skarżąca powołuje się na wskazane wyżej przepisy jedynie je wymieniając, nie podnosząc konkretnego ich naruszenia. W przekonaniu sądu, zastosowanie kryteriów i standardów zawartych w powyższych przepisach uzależnione jest od uprzedniej oceny, czy poprzez zaskarżoną decyzje oraz ewentualnie decyzję organu pierwszej instancji mogło dojść do naruszenia prawa własności lub, na gruncie art. 1 Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, prawa do poszanowania mienia. W zakresie Konwencji, w ocenie sądu, ochrona przyznana na jej gruncie nie jest ochroną absolutną i odwołuje się także do standardów ochronnych wyznaczonych przez prawo krajowe Państwa-Strony Konwencji. Treść bowiem art. 1 wskazanego Protokołu, niezależnie od sformułowania zasadniczego prawa do poszanowania mienia oraz generalnego zakazu pozbawiania własności, po pierwsze dopuszcza wyjątki, a po drugie, co jest istotne w sprawie podniesionej w rozpatrywanej skardze, odwołuje się do prawa krajowego, Zdanie trzecie tego przepisu bowiem brzmi: "Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Wskazany w tym przepisie sposób korzystania z własności dotyczy różnych aspektów realizowania swego prawa własności i potencjalnie może wiązać się z następstwami wydania decyzji ustalającej warunki zabudowany na gruncie wskazanej wyżej ustawy. Nie może to jednak oznaczać automatycznego traktowania każdego określenia sposobu korzystania z własności, co potencjalnie może mieć miejsce w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, jako naruszenie przepisu Protokołu do Konwencji, nawet jeśli treść decyzji mogłaby zostać odebrana przez właściciela jako ograniczenie jego prawa własności. Odesłanie w Konwencji do prawa krajowego oznacza zakreślenie dodatkowych podstaw kwalifikacji, nakierowane na uwzględnienie kryteriów wskazanych w aktach krajowych, w tym także w Konstytucji. Art. 64 Konstytucji RP, konstruując w ust. 1 generalną normę o ochronie własności, wskazuje w ust. 3, iż może być ona ograniczona, jeżeli podstawa tego ograniczenia jest ustawa, a samo ograniczenie nie narusza istoty prawa własności. Niezależnie od powyższych ustaleń interpretacyjnych, wskazujących ogólnie na to, że prawo własności także na gruncie powyższych, zasadniczych dla porządku prawnego regulacji normatywnych, nie jest prawem o charakterze absolutnym (nieograniczonym, bezwyjątkowym), w ocenie sądu, mogłyby one wchodzić w grę jako podstawa kwalifikacji decyzji administracyjnej, gdyby korzystanie z własności było zagrożone przez skutki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Konstrukcja decyzji ustalającej warunki zabudowy takich skutków nie powoduje. Teza powyższa jest aktualna na gruncie doktryny, na gruncie dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącego się do art. 46 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., nr 15 poz. 139 ze zm.), jak też na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z jej art. 63 ust. 2 decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Istotą tej decyzji jest stwierdzenie, czy na określonym terenie inwestycja będąca przedmiotem wniosku może być zrealizowana. Ani nie przesądza ona tej realizacji, ani też nie wyklucza wydania innych decyzji tego rodzaju odnośnie do tego samego terenu. Istota ochrony własności, o których mowa we wskazanych w skardze przepisach, realizowana jest na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na tym etapie badania wymaga zarówno prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (co w ramach argumentacji skargi występuje w postaci przekonania o roszczeniu sobie przez "[...]" SA prawa do działki skarżącej), jak też warunki techniczne związane z konkretną inwestycją, co z kolei wiąże się ze spełnieniem wymogów dotyczących m. in. przekonania skarżącej o uciążliwości tej inwestycji. Oznacza to, że na tym etapie postępowania także kryteria wskazane w powołanym w skardze art. 140 i następnych kodeksu cywilnego nie mogą być, w kontekście treści skargi, badane z punktu widzenia ich naruszenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skarżącej, odnoszące się do oparcia wniosku na postanowieniach nieobowiązującego planu miejscowego, jak też do istnienia planu nowego, bowiem projekt planu, na który wskazuje w istocie strona skarżąca (plan jeszcze nie wszedł w życie) nie może być uznany za akt obowiązującego prawa miejscowego. W ocenie sądu organy, przyjmując rozumowanie wskazane wyżej, trafnie i zgodnie z prawem orzekły, iż nie było, na gruncie art. 59 ust. 1 ustawy, podstaw do odmówienia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w drodze decyzji ustalającej te warunki w sytuacji braku planu miejscowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie argumentacji przedstawionej wyżej, sąd administracyjny nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawnych. W związku z tym skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.