II SA/Lu 707/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] M. Ch. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r., po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], odmawiającej przyznania J. S. zasiłku celowego, utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż powołana wyżej decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. S., wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Lu 871/10, uchylił bowiem poprzednio wydane w sprawie decyzje organów administracji obu instancji, z uwagi na naruszenie przez te organy przepisów postępowania wskutek nieustalenia z urzędu wysokości emerytury matki skarżącej. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego na zakup żywności. Kierownik OPS podkreślił, iż dochód rodziny (w badanym okresie), na który składa się emerytura matki w kwocie 797,82 zł, dodatek mieszkaniowy wnioskodawczyni w kwocie 143,36 zł oraz pobierany przez nią zasiłek stały w kwocie 366,60 zł, wynosi 1 307,78 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące w tym przypadku 702,00 zł. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, iż okoliczność prowadzenia przez odwołującą się wspólnego gospodarstwa domowego z matką potwierdza decyzja z dnia 17 marca 2010 r., nr [...], wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta, z której wynika, że przyznany stronie dodatek mieszkaniowy ustalono dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Ocenę powyższą uzasadnia także to, że H. P., będąca matką strony, jest właścicielką lokalu mieszkalnego, w którym mieszkają obie panie. Wspólne mieszkanie, mały metraż mieszkania, stan zdrowia matki, która jest w podeszłym wieku i wymaga opieki świadczą o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego przez wskazane wyżej osoby. Dochód rodziny odwołującej się przekracza nie tylko kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (702 zł), a także kryterium dochodowe, wynoszące 150% tej kwoty, ustalonego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jak również podwyższonego uchwałą Rady Miasta z dnia 7 lutego 2008 r. kryterium wynoszącego 175% kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dochód rodziny wynosi bowiem 186% tego kryterium i obligował organy administracji do wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, iż wydatki, które, jak twierdzi skarżąca, poniosła ona w czerwcu 2010 r., to jest: 160 zł (czynsz), 50 zł (energia elektryczna), 15 zł (gaz), 80-120 zł (leki), 25 zł (telefon) i 140 zł (opał), nie zostały udokumentowane. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła J. S., nie precyzując zarzutów skargi, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, iż organy pomocy społecznej odmawiają przyznania jej jakiejkolwiek pomocy, mimo iż prowadzi samodzielne gospodarstwo, żyjąc w warunkach urągających godności niepełnosprawnego człowieka. Wskazała, że w innych rozstrzygnięciach organów administracji nie został zakwestionowany fakt prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarżąca domagała się przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 powołanej ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to może stanowić formę pomocy, o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W świetle art. 5 ust. 1 tejże ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to jest 477 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 351 zł – w przypadku osoby w rodzinie. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji stanowisko, iż nie jest ona osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. nie nosi znamion dowolności. Z przepisu art. 6 pkt 14 wskazanej ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej przez nią z matką. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a jej dochód stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie netto 797,82 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Z ustaleń organów wynika, że skarżąca ponosi opłaty za mieszkanie, robi zakupy dla siebie i matki, dba o czystość w mieszkaniu, przygotowuje odrębne posiłki dla siebie i dla matki (poza obiadem), pierze, załatwia sprawy urzędowe. Istotne jest również, że stan zdrowia matki, na co zwróciło także uwagę Kolegium, nie pozwala na samodzielne dokonywanie wielu czynności życia codziennego. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Samo subiektywne poczucie zarówno skarżącej nie pozwala na uznanie, że prowadzą one odrębne gospodarstwa domowe. Poza sporem pozostaje w rozpoznawanej sprawie, iż skarżąca ubiegając się o dodatek mieszkaniowy kilkukrotnie twierdziła, że jej gospodarstwo domowe liczy dwie osoby. Organ właściwy przyznając skarżącej decyzją z dnia 17 marca 2010 r. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r., na podstawie wniosku skarżącej przyjął, że jej gospodarstwo domowe liczy dwie osoby (s. 64 akt adm.). W świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, iż ta sama osoba nie może jednocześnie być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy i osobę prowadzącą gospodarstwo domowe z inną osobą w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Prawidłowo zatem ustaliły organy administracji, iż dochód rodziny skarżącej w czerwcu 2010 r. wynoszący 1 307,78 zł przekracza ustawowe kryterium dochodowe, określone w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, które wynosi 1 053 zł (351 zł x 2 x 150%), jak i kryterium ustalone uchwałą Rady Miasta z dnia 7 lutego 2008 r., nr [...], w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania[...], wynoszące 1 228,50 zł (351 zł x 2 x 175%). Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], podlegają jednak uchyleniu z innych powodów. Skoro organy administracji ustaliły, że dochód rodziny skarżącej przekracza kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie jej świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na dożywianie, to organy te winny były rozważyć również w przypadku skarżącej zasadność ewentualnego udzielenia pomocy finansowej na wskazany cel w formie świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zwrócić należy uwagę, iż jakkolwiek skarżąca we wniosku z dnia 5 lipca 2010 r. prosiła o przyznanie "zasiłku celowego na zakup żywności" (s. 18 akt adm.), to organy administracji działając zgodnie z zasadami ogólnymi ustawy o pomocy społecznej, określonymi w powołanych wyżej przepisach art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1, 3 i 4 tejże ustawy, obowiązane były do dokonania oceny zasadności udzielenia wsparcia nie tylko w formie "zasiłku celowego", ale również bezzwrotnego "specjalnego zasiłku celowego". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem w pełni wyrażony w doktrynie pogląd, że w przypadku odmowy przyznania zasiłku celowego z powodu niespełnienia kryterium dochodowego, organ pomocy społecznej powinien z urzędu rozważyć możliwość udzielenia na zaspokojenie danej potrzeby specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (B. Noga, S. Nitecki, Decyzje, postanowienia i pisma w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wzory z komentarzem, Wydawnictwo Gaskor, Wrocław 2010, s. 73). Zaniechanie rozpatrzenia niniejszej sprawy w tym zakresie przez organy obu instancji skutkowało również naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących te organy do wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji decyzje organów administracji uchybiają także wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na organie rozpoznającym sprawę o świadczenie z zakresu pomocy społecznej, ciąży bowiem obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ma to szczególnie istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, do jakich należy zarówno decyzja wydawana w przedmiocie zasiłku celowego, jak i decyzje dotyczące form pomocy określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia prawa Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji będą miały na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te ocenią, czy wobec skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).