II SA/Lu 707/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej jednorazową opłatę planistyczną I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K.N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez K. N. odwołania od decyzji Burmistrza K. z [...]. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonej uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...]. W uzasadnieniu podano, że wspomniana decyzja została doręczona stronie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru [...]. Jak wynika z jego treści, decyzja została osobiście odebrana przez stronę. Termin do wniesienia odwołania, wynoszący 14 dni od dnia doręczenia decyzji, upłynął [...]. Odwołanie strony reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego zostało jednak nadane na poczcie w dniu [...]., co potwierdza stempel pocztowy na kopercie. Oznacza to uchybienie ustawowego terminu do jego wniesienia. Kolegium zaznaczyło, że pełnomocnik skarżącego nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przywrócenia stronie terminu z urzędu - art.58 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. N. zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku z art. 40 § 2 kpa, poprzez doręczanie jemu bezpośrednio, w sytuacji, gdy posiadał prawidłowo umocowanego pełnomocnika, uprawnionego do działania również we wznowionym postępowaniu, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie udziału w całym postępowaniu; art. 134 kpa w związku z art. 129 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że rozpoczął swój bieg termin na wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy decyzja ta nie została doręczona pełnomocnikowi strony oraz art. 138 § 1 kpa, poprzez nierozpoznanie istoty odwołania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że zgodnie z art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W tym przypadku pełnomocnik skarżącego został umocowany wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji pismem z dnia [...] r. Pełnomocnictwo to nie zostało wypowiedziane. Zdaniem skarżącego w sytuacji wznowienia postępowania, uznać należy, iż uprzednio umocowany pełnomocnik posiada również prawo do działania we wznowionym postępowaniu. Postępowanie wznowione jest bowiem tożsame z postępowaniem, w którym udzielono pełnomocnictwa. Powołując się na orzecznictwo oraz doktrynę prawniczą skarżący stwierdził, że został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu, poprzez kierowanie wszelkich pism związanych z postępowaniem na jego adres, nie zaś na adres pełnomocnika, który nie został poinformowany o terminie zapoznania się z aktami postępowania, jak też nie została mu doręczona decyzja Burmistrza K.. W tej sytuacji w ocenie skarżącego nie można mówić o skutecznym doręczeniu decyzji, wobec czego nie rozpoczął biegu termin na wniesienie odwołania od tej decyzji. W orzecznictwie podaje się, że ustanowienie pełnomocnika, zgodnie z art. 32 kpa, nie nadaje mu przymiotu strony, a zobowiązuje organ administracji do doręczania pism kierowanych do strony, zgodnie z art. 40 § 2 kpa. Uchylenie się organu administracji od powyższego obowiązku ma ten skutek, że termin nie może dotyczyć strony, której nie doręczono skutecznie wydanej w sprawie decyzji. W sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego lub też, gdy w postępowaniu ustanowiony został pełnomocnik, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji przedstawicielowi lub pełnomocnikowi. Z uwagi natomiast na fakt, że termin na wniesienie odwołania nie rozpoczął swojego biegu, bezzasadne byłoby składanie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że decyzja Burmistrza K. została doręczona skarżącemu, który przed tym organem występował samodzielnie. Z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnictwo z dnia [...]. było kiedykolwiek składane przed organem I instancji. Zostało załączone do odwołania z dnia [...]. na decyzję Burmistrza K. z dnia [...]. oraz do wniosku strony z [...]. o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Jego treść wskazuje, że zostało udzielone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, nie wskazując, czy chodzi o zakończenie postępowania przez organem I, czy II instancji. Postępowanie odwoławcze zostało natomiast zakończone prawomocną i ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...]., którą uchylono decyzję Burmistrza z dnia [...]. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Akta zwrócono organowi I instancji, zaś złożone pełnomocnictwo pozostało w aktach Kolegium. Pełnomocnik nie zgłosił swojego udziału w ponownym postępowaniu, stąd też decyzja została doręczona tylko skarżącemu. W ocenie Kolegium pełnomocnik mógł ją zaskarżyć w terminie obowiązującym dla strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Słusznie uważa skarżący, że doręczenie decyzji stronie zamiast pełnomocnikowi nie jest doręczeniem prawidłowym, otwierającym bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Art. 40 § 2 kpa stanowi jednoznacznie, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w kpa zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne ( tak NSA w wyroku z 7 listopada 2014r. II FSK 1034/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Podobny pogląd wyraził również Sąd Najwyższy w powołanym zresztą w skardze postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. (III ARN 45/93), wskazując, ze strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Z treści zaskarżonego postanowienia jak i odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, że również dla organu odwoławczego treść art. 40 § 2 kpa jest jasna, a powodem dla stwierdzenia uchybienia terminu było ustanowienie pełnomocnika dopiero w postępowaniu odwoławczym i zakres pełnomocnictwa ograniczający się do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, co spowodowało wątpliwość w jego interpretacji. Z taką oceną nie można się jednak zgodzić. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wszczęto z urzędu. Przepisy kpa nie wskazują sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania tym trybie, nakazując jedynie w art. 61 § 4 obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie. Pierwszą czynnością, jaka została przez organ podjęta była decyzja z dnia [...].i uznać należy, że z tą datą wszczęto postępowanie. Skoro celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, to musi się ono zakończyć wydaniem wykonywalnej decyzji merytorycznej, bądź kończącej sprawę w inny sposób. Decyzja wydawana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchylająca decyzję nieostateczną, jest natomiast wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja organu i instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest w tej sytuacji oczywiste, że po uchyleniu przez Kolegium [...]., na podstawie wspomnianego przepisu, decyzji Burmistrza z [...]. nie istniała potrzeba ponownego wszczynania postępowania, które przecież cały czas się toczy. Jeśli zatem pełnomocnictwo zostało złożone wraz z odwołaniem od decyzji z [...]. i ponownie [...]. przy wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania organy były zobligowane do jego uwzględnienia w dalszym postępowaniu, w którym zapadła kolejna decyzja Burmistrza K. z [...]., chyba, że co innego wynika z jego treści. W tym przypadku pełnomocnictwo z [...]. udzielone radcy prawnemu dotyczyło reprezentowania skarżącego przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, organami egzekucyjnymi oraz organami administracji publicznej i innymi podmiotami z prawem dalszej substytucji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Bez wątpienia takie sformułowanie oznaczało umocowanie pełnomocnika do czasu merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro skarżący ustanawia profesjonalnego pełnomocnika organ nie może dowolnie decydować, czy o czynnościach procesowych informować pełnomocnika, czy też pomijając pełnomocnika informować wyłącznie stronę tylko z powodu pojawiających się wątpliwości co do jego zakresu. Jeśli nawet dołączone przez pełnomocnika pełnomocnictwo z [...] r., organ uważał za niewłaściwe lub niejasne, winien powiadomić o tym pełnomocnika i wezwać go do wyjaśnienia wątpliwości, w tym przypadku do wypowiedzenia się, czy pełnomocnictwo obejmuje swoim zakresem tylko postępowanie przed Kolegium. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Ponownie rozpoznając sprawę należy zatem ustalić, czy pełnomocnikowi doręczono decyzję z [...]. na jego wniosek z [...]. i stosownie do uzyskanych informacji zweryfikować kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( . Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 14 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015r. poz. 1804 ).