II SA/Lu 711/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na cel zawarty w podaniach z dnia 30 kwietnia 2009 r. i 8 maja 2009 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania żądanej pomocy z powodu braku jego współdziałania z pracownikami socjalnymi - co nie pozwoliło przeprowadzić wywiadu środowiskowego (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Następnie od powyższej decyzji A. J. złożył odwołanie kwestionując dopuszczalność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 14 maja 2009 r. , w sytuacji gdy o terminie tym dowiedział się dzień później tj. 15 maja 2009 r. Zaznaczył, iż jego nieobecność w domu nie może być powodem przeprowadzenia wywiadu z innymi osobami. Podniósł, że zarzut organu o braku współpracy z pracownikiem socjalnym jest chybiony. Rozpatrując odwołanie Kolegium orzekło, że zaskarżona decyzja wydana przez organ I instancji nie narusza prawa. W szczególności organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który przeprowadza się między innymi w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (art. 107 § 1 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ze stanu faktycznego sprawy - zdaniem organu - wynika, że A. J. mimo poinformowania go, jak również członków jego rodziny o planowanych wizytach pracownika socjalnego w dniu 12, 14 i 15 maja 2009 r. nie był zainteresowany, aby wywiad doszedł do skutku, nie był w tych dniach obecny w domu. Ponadto wiedząc, że zostało skierowane do niego pismo ustalające termin wywiadu środowiskowego na 14 maja 2009 r. (zapoznał się z treścią tego pisma w dniu 8 maja 2009 r. w siedzibie Ośrodka, ale odmówił pisemnego potwierdzenia tego faktu) nie odbierał tego pisma mimo awizowania, dokonując tego dopiero w dniu 15 maja 2009 r. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że pomoc jest przyznawana dla rodziny i w tym kontekście odmowa udzielenia informacji i wywiadu przez żonę wnioskodawcy w dniu 14 maja 2009 r. również świadczy o braku współdziałania rodziny z pracownikiem socjalnym. W tym dniu podczas rozmowy z żoną wnioskodawcy pracownik socjalny poinformował, że przyjdzie 15 maja 2009 r. aby przeprowadzić wywiad, jednak mimo tego w tym dniu nie było w domu ani A. J. ani jego żony. Pojawiając się natomiast w siedzibie Ośrodka w dniu 15 maja 2009 r. po odebraniu zawiadomienie odwołujący oświadczył, że po raz kolejny informacja o planowanym wywiadzie środowiskowym dotarła do niego po czasie i dodatkowo stwierdził, że wywiad taki winien być niezapowiedziany, w związku z czym nie widzi potrzeby uwzględniania lub ustalania terminów wywiadu. W tych okolicznościach zdaniem organu należało wydać decyzję odmawiającą przyznania żądanych świadczeń z uwagi na brak współpracy wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym. W skardze do Sądu na decyzję Kolegium A. J. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz "krzywdzącej" decyzji organu I instancji podniósł, iż nigdy nie odmawiał współpracy z pracownikami MOPS-u i nadal ich oczekuje w swoim domu, choć przyznał, iż nie zawsze w nim przebywa, ponieważ opiekuje się innymi członkami rodziny, robi zakupy itp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązane są zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie dokonały naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ww. ustawy). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń przyznawanych w ramach tejże pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin z niej korzystających powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom pomocy społecznej i mieszczą się w jej możliwościach (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Przepis art. 4 tej ustawy nakłada natomiast na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane wyłącznie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Zdaniem Sądu z powyżej cytowanych przepisów wynika, iż osoba, która chce uzyskać pomoc społeczną, musi współdziałać z pracownikami socjalnymi, umożliwiając im ustalenie okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zbadanie potrzeb osób i rodzin o nią się zwracających, a także stwierdzenie jaki rodzaj, forma i rozmiar świadczenia będą odpowiednie dla ich zaspokojenia. Wywiad środowiskowy niewątpliwie służy zbadaniu powyższych okoliczności, których ustalenie umożliwia udzielenie pomocy społecznej we właściwej formie. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie bowiem do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Zdaniem Sądu szczególnie w sprawie dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku celowego wywiad staje się niezastąpionym narzędziem umożliwiającym pracownikom organu sprawdzenie czy w stosunku do osoby ubiegającej się o to szczególne świadczenie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające jego przyznanie. Słusznie zatem uznały organy, iż uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, opubl. LEX nr 526089, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 37/08 opubl. LEX nr 510466). Wprawdzie literalne brzmienie art. 106 ust. 4 wskazuje, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to jednak nie można pomijać wyraźnego nakazu, wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W tym ostatnim unormowaniu jednoznacznie wskazano, iż brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę "odmowy przyznania świadczenia". Skoro nie ma wątpliwości co do tego, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej przyznania świadczenia. Analiza akt sprawy w ocenie Sądu wskazuje, iż skarżący nie podjął współpracy z pracownikiem socjalnym pomocy społecznej i dlatego, mimo podejmowanych przez tego pracownika starań, nie przeprowadzono w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Taka postawa skarżącego w pełni uzasadniała odmowę przyznania mu żądanego świadczenia. Nie współpracując z pracownikami socjalnymi przy próbach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania skarżący niewątpliwie naruszył cytowany powyżej art. 4 ustawy. Skarżący uniemożliwił pracownikom socjalnym zbadanie czy - wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - w szczególności korzystając z pomocy rodziny, skarżący istotnie nie może przezwyciężyć swojej sytuacji oraz ustalenie czy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie żądanej pomocy. W ocenie Sądu także rodzina skarżącego, zamieszkująca z nim w jednym mieszkaniu, jeżeli skarżący chce korzystać z pomocy społecznej, musi pogodzić się z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Rodzina skarżącego pośrednio skorzysta z pomocy społecznej udzielonej skarżącemu, pomoc ta bowiem niewątpliwie wpłynie także na jej sytuację finansową. Ponadto Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, wskazującej że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest wynikiem braku zawiadomienia go o dacie tej czynności. Bezspornym bowiem jest, iż skarżący parokrotnie przed wyznaczonym terminem wywiadu środowiskowego przebywał w siedzibie organu pomocy społecznej, w którym to czasie był informowany o terminie planowanej wizyty. Informacja taka była również przekazana żonie skarżącego i jego 16 letniemu synowi. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, iż skarżący wiedział o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co nie odniosło jednak żadnego skutku. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem organy administracji, wydając kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje, nie naruszyły przepisów prawa. Gdyby organy przyznały świadczenie nie przeprowadzając wywiadu środowiskowego, wtedy naruszyłyby nie tylko art. 106 ust. 4 ustawy, nakładający na nie obowiązek poprzedzenia w zasadzie każdej decyzji rodzinnym wywiadem środowiskowym, ale także ogólne zasady postępowania w sprawach administracyjnych zawarte w art. 7 i 77 k.p.a., z których treści wynika, iż organy mają obowiązek wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności związane z określoną sprawą (zasada prawdy obiektywnej) i w tym celu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, konieczny do należytego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.