II SA/Lu 713/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ś. (dalej także: Spółka) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...], którym organ ten działając na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 20013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej także: u.p.z.p.), orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych oraz obiektu gastronomicznego na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w L. – do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Organy obu instancji wskazały w uzasadnieniach, że inwestor określił we wniosku wielkość powierzchni sprzedaży dwóch budynków handlowo-usługowych, to jest obiektu handlowego nr [...] - 2000 m2 i obiektu handlowego nr [...] - 1000 m2, jednak z załączonego do wniosku projektu koncepcyjnego wynika, że planowana inwestycja, stanowi jedną całość - o czym świadczy to, że oba planowane obiekty znajdują się na jednej działce gruntu i obsługiwane będą przez wspólny wewnętrzny układ komunikacyjny (drogi manewrowe oraz miejsca parkingowe); powierzchnia sprzedaży podlega zsumowaniu i wynosi 3000 m2. W tej sytuacji organ zobligowany był do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 tej ustawy wynika bowiem, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego, a więc wykluczona jest ich lokalizacja na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jeżeli więc wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, przykładowo w odniesieniu do obiektów wielkopowierzchniowych, organ ma obowiązek zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu. Organ miał przy tym na względzie, że "powierzchnia sprzedaży" w rozumieniu art. 2 ust. 19 u.p.z.p. to część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur. komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.), a więc całość techniczno-użytkowa w niniejszej sprawie to dwa budynki o powierzchni 3000 m2. Kolegium ponadto zwróciło uwagę, że ustawodawca wprowadzając obowiązek wskazania w planie miejscowym obszarów, na których jest możliwa realizacja obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2 uczynił to z uwagi na uciążliwości związane z funkcjonowaniem tego typu obiektów. Nie ma więc powodów do uznania, że kilka obiektów handlowych znajdujących się na tej samej działce i korzystających z tej samej infrastruktury technicznej (ten sam układ komunikacyjny, czy też te same parkingi), których łączna powierzchnia sprzedaży przekracza 2000 m2 , nie powoduje takich uciążliwości. W skardze do Sądu Spółka domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji. Spółka zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."), polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ przy jego wydawaniu oraz na nieuzasadnieniu powodów, dla których przyjął, że objęte wnioskiem dwa odrębne budynki handlowo-usługowe stanowią jeden wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, co doprowadziło do naruszenia art. 2 pkt 19, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej Spółki, w świetle art. 2 pkt 19 tej ustawy pojęcie "powierzchni sprzedaży" należy odnosić nie do całości zamierzenia inwestycyjnego, lecz do poszczególnych obiektów handlowych. W niniejszej sprawie oba planowane obiekty mają odrębny charakter, dlatego ich powierzchnia sprzedaży powinna być określona oddzielnie dla każdego z nich i nie powinna być sumowana. Również pojęcie obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. odnosi się do obszaru rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie zaś do obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych. Dotyczy to również pojęcia "granic terenów", o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. W konsekwencji obszar, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., to obszar, na którym realizowane są wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, nie zaś obszar, na którym realizowane są obiekty handlowe, których łączna suma powierzchni sprzedaży przekraczać będzie ustawowy próg. Niezależnie od tego skarżąca podniosła, że kwestia wymogu uwzględnienia w planie miejscowym obiektów wielkopowierzchniowych i niedopuszczalność realizowania takich obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednoznaczna, do czego organ powinien się również odnieść. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Do obszarów wymagających sporządzenia planu miejscowego należą w szczególności obszary, w których dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 . Wynika to wprost z art. 10 ust. 3b u.p.z.p., zgodnie z którym lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a (to jest obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a. O ile więc właściwy organ gminy nie zdecyduje o dopuszczalności takich obiektów na terenie danej gminy, to obiekty takie nie mogą być lokalizowane na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r., II OSK 400/14, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II OSK 1888/12, wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., II OSK 1659/09). Wbrew zarzutom skargi, pomimo tego, że powołane przepisy używają różnych określeń - "obszar" i "granice terenów", to jednak wykładnia funkcjonalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o wyznaczenie w planie miejscowym miejsc na obszarze gminy, gdzie dopuszczalna będzie realizacja tzw. obiektów wielkopowierzchniowych, a więc takich obiektów handlowych, których powierzchnia sprzedaży będzie większa niż 2000 m2. Wprawdzie przepisy u.p.z.p. nie zawierają wprost definicji "obiektu handlowego", to jednak definicję taką można wywieść z definicji "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Z przepisu tego wynika zatem, że "obiekt handlowy" – dla potrzeb ustalania "powierzchni sprzedaży", o której mowa w tej ustawie - rozumiany jest przez ustawodawcę nie jako budynek, lecz jako całość techniczno- użytkowa, przeznaczona do sprzedaży detalicznej. Oznacza to, wbrew zarzutom skargi, że "obiektem handlowym" nie musi być jeden budynek, lecz może "go" tworzyć wiele budynków czy innych obiektów budowlanych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o ile będą one stanowić całość techniczno-użytkową. Z kolei o całości techniczno-użytkowej można mówić wówczas, gdy jej elementy są ze sobą powiązane konstrukcyjnie bądź funkcjonalnie w takim stopniu, że brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie pozostałych zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem. Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że organy prawidłowo przyjęły, że objęta wnioskiem inwestycja stanowi całość techniczno-użytkową, a więc tworzy jeden "obiekt handlowy" w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., a w konsekwencji może być realizowana wyłącznie w obszarach wyznaczonych dla tego typu inwestycji w planie miejscowym, a nie na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wniosek o wydanie takiej decyzji dotyczył bowiem budowy kilku obiektów budowlanych - dwóch budynków handlowo - usługowych (a także obiektu małej gastronomii), wraz z niezbędną, wspólną dla wszystkich budynków, infrastrukturą: parkingami i zjazdami, pylonem reklamowym, stacją transformatorową, podziemnym zbiornikiem p.poż., oświetleniem terenu, instalacjami podziemnymi (woda, kanalizacja deszczowa i sanitarna), przyłączem elektrycznym i wiatą na wózki sklepowe, realizowanych na jednej działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Ponadto z projektu koncepcyjnego wynika, że w budynku nr [...] będzie znajdował się samoobsługowy market spożywczy oraz pasaż z mniejszymi stoiskami usługowymi, natomiast w budynku nr [...] będą znajdować się m.in. pomieszczenia pomocnicze, w tym magazyn, a dostawy będą odbywały się do obu budynków (dlatego przewidziano ilość samochodów ciężarowych – 2 szt./dobę). Funkcjonowanie tych budynków będzie się więc opierało nie tylko na wspólnych urządzeniach infrastruktury, bez których żadne z nich nie może samodzielnie funkcjonować, ale również będzie to funkcjonowanie ściśle ze sobą związane gospodarczo, skoro w jednym z nich będzie odbywać się sprzedaż detaliczna, a w drugim będzie znajdować się jego zaplecze, bez którego sprzedaż nie mogłaby się należycie odbywać. Powyższe pozwala uznać, że objęta wnioskiem budowa dwóch budynków usługowo – handlowych o mniejszych powierzchniach sprzedaży niż 2000 m2 faktycznie stanowi całość techniczno-użytkową, a więc "obiekt handlowy" w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., co oznacza, że przy ustalaniu jego "powierzchni sprzedaży" należało uwzględniać powierzchnie obu tych budynków. Ponadto zauważyć należy, że sam inwestor traktuje przedmiotowe przedsięwzięcie jako całość - skoro bowiem stwierdza, że "inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko naturalne (...)", to ma na uwadze całościowe jej odziaływanie na środowisko, zaś jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to ze względu na stopień uciążliwości obiektów wielkopowierzchniowych, obiekty takie mogą być lokalizowane wyłącznie w obszarach specjalnie dla nich przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Inwestor mówiąc o "inwestycji" (która "nie będzie oddziaływać na środowisko naturalne") miał więc na uwadze oddziaływanie obu budynków handlowych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).