II OSK 1888/12

Dnia 9 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 785/11 w sprawie ze skargi A. B. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr SKO-UL/426/273/7034/2011/PS w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz A. B. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 785/11, po rozpoznaniu skarg A. B. i M. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 sierpnia 2011 r. nr SKO-UL/426/273/7034/2011/PS w przedmiocie warunków zabudowy terenu; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Prezydent Miasta Tychy, rozpoznając ponownie sprawę, po uchyleniu poprzedniej jego decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 27 października 2010 r., wydaną na wniosek J. Z. z dnia 23 marca 2011 r. nr 124/201, ustalił warunki zabudowy dla budowy kompleksu handlowo-usługowo-biurowego z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji szkieletowej na wskazanych działkach wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie dróg, dojść pieszych, pylonów reklamowych i małej architektury na działkach także określonych w decyzji. W odwołaniu A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie § 4 ust. 2, § 5 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy i art. 107 kpa. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast M. S. w odwołaniu wyraził wątpliwości co do sposobu ustalenia planowanej linii zabudowy w parterze od strony Al. [...]. Zarzucił nieprecyzyjnie wyznaczenie linie zabudowy II kondygnacji i niewłaściwe określenie szerokości elewacji frontowej (23,5 m), skoro z załącznika mapowego wynika, że szerokość ta wynosi 20 m. Zakwestionował także zapis decyzji "budynki w drugiej linii zabudowy (od strony ul. [...]) o wysokości zróżnicowanej 15-26 m2", gdyż nie podano liczby budynków i ich gabarytów. Wskazał, że nie wyraził zgody na budowę drogi dojazdowej do przedmiotowej inwestycji przez jego działkę o nr ew. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie podzieliło zarzutów ani uwag żadnego z odwołujących się i zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2011 roku nr SKO-UL/426/273/7034/2011/PS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że decyzja dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji, która przewiduje wykorzystanie istniejącej konstrukcji szkieletowej, tym samym linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została zdeterminowana istniejącą konstrukcją. W pkt 2 decyzji linia zabudowy została ustalona zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i linią zabudowy budynku pod nr [...], który jest położony zgodnie z powołanym wyżej przepisem. Za chybiony organ uznał zarzut dotyczący szerokości elewacji frontowej, gdyż z uwagi na istniejący budynek parametr ten nie ulegnie zmianie. Za niezrozumiałe organ uznał zgłoszone wątpliwości odnośnie ilości i gabarytów budynków od ul. [...] w sytuacji, gdy właściciele działek sąsiednich wiedzą, że na działkach objętych wnioskiem inwestora znajdują się niedokończone obiekty i decyzja dotyczy tych obiektów. Decyzja podaje gabaryty tych obiektów - górna krawędź budynku od strony Al. [...] – wysokość 15 m2 i budynki w drugiej linii zabudowy – od strony ul. [...] – o wysokości zróżnicowanej 15-26 m2. Brak zgody na korzystanie przez inwestora z działek do niego nie należących zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy nie ma znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy. Skargi na powyższą decyzję złożyli A. B. oraz M. S., podnosząc w nich zarzuty zbieżne z wcześniej podniesionymi w odwołaniach. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na powyższe skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż stwierdzone z urzędu naruszenie prawa, przesądzało o uchyleniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Stwierdzone naruszenie prawa czyniło zbędnym ustosunkowanie się do zarzutów skarg, bowiem bez względu na ocenę w tym ostatnim zakresie zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd podkreślił, iż zaskarżoną decyzją m. in. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu handlowo-usługowo-biurowego z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji szkieletowej wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie dróg, dojść pieszych, pylonów reklamowych i małej architektury na wskazanych w niej działkach. W decyzji tej w ogóle nie wskazano powierzchni sprzedaży w obiekcie, którego lokalizację ustalono. Wynika z tego, iż organy przyjęły, że powierzchnia sprzedaży nie ma wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla obiektu usługowo-handlowego. Takie stanowisko organów Sąd uznał za niesłuszne, wskazując, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się jednolity pogląd, że skoro ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się m. in. granice terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy zobowiązuje do określenia obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów handlowych w aktach planistycznych gminy. Stosownie zatem do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów. Jeżeli gmina podejmie działania zmierzające do lokalizacji przedmiotowych obiektów handlowych na określonym obszarze to wówczas, wyznaczenie granic terenów pod budowę ww. obiektów staje się obligatoryjne. Lokalizowanie obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu wyznaczającego granice terenów pod budowę tego typu obiektów (wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 698/06; z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1699/06; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07, z 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1558/08; z dnia 26 października 2011 r. , sygn. akt II OSK 1531/10). Obiekty tego rodzaju poddane są szczególnej procedurze uzyskiwania warunków zabudowy zarówno co do umieszczenia takich obiektów na terenie gminy, jak i co do granic terenów pod zabudowę takich obiektów handlowych, wykluczającej drogę decyzji ustalającej warunki zabudowy. We wniosku z dnia 5 stycznia 2010 roku inwestor określił powierzchnię sprzedaży na 9000 m2, precyzując ją w piśmie z dnia 10 lutego 2010 roku na 8000 m2. Kolejne wnioski z dnia 13 stycznia 2011 r. i 16 lutego 2011 r. nie wskazują już powierzchni zabudowy, ale wnoszą o uwzględnienie złożonych dotychczas wniosków. Sąd stwierdził, że treść tych wniosków nie budzi wątpliwości, że inwestor występował o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wniosek ten nie mógł być załatwiony przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy, to po wpłynięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ orzekający powinien na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy zawiesić postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia planu. Niedopełnienie tego obowiązku i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi naruszenie prawa, uzasadniające uchylenie decyzji o warunkach. Po uchwaleniu planu miejscowego dla obszaru, dla którego jest to obligatoryjne, postępowanie powinno być podjęte. Następnie organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisu tego wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu dla obszarów rozmieszczenia wilekopowierzchniowych obiektów handlowych, co w konsekwencji skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tego rodzaju obiektu handlowego, do czasu uchwalenia planu miejscowego; 2. przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający wymogom opisanym w przywołanym przepisie, polegające na braku logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że nie zgadza się z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniem przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem organu, treść powołanego art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy może być odczytana w dwojaki sposób. W przypadku pierwszego - z treści z art. 10 u.p.z.p. wynika, że określa on wymagany zakres przedmiotowy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, konkretnie katalog uwarunkowań ( ust.1) i podstawowych treści studium ( ust. 2). Zakres przedmowy studium obejmuje również określenie obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 oraz obszarów przestrzeni publicznej ( art. 10 ust. 2 pkt 8). Zdaniem skarżącego, z powyższego przepisu w żaden sposób nie można wywieźć takiego jego rozumienia, na który wskazał Sąd, że o ile na terenie gminy występują przypadki w nim wymienione, to winny zostać obowiązkowo określone w studium. W przypadku drugiego odczytania przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, znaczenie ma zawarte w nim wskazanie, że obowiązek sporządzenia miejscowych planów dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wynikać winien z przepisów odrębnych. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że aby uznać zaskarżony wyrok za prawidłowy, konieczne jest wskazanie przepisu odrębnego nakazującego określenie w planu obszarów przeznaczonych pod sklepy wielkopowierzchniowe. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, że obowiązek określenia w planie miejscowym obszaru pod sklepy wielkopowierzchniowe wynika z art. 10 ust.2 pkt 8 u.p.z.p., przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż przepis ten nakazuje poszukiwania przepisu odrębnego, prowadzi do wniosku, że art. 10 ust. 2 pkt 8 jest zarówno przepisem głównym i jednocześnie przepisem odrębnym względnie, że jest przepisem zawierającym i przepis główny, i przepis odrębny. Takie stanowisko jest nieprawidłowe, bowiem ten sam przepis nie może być jednocześnie przepisem głównym, jak i przepisem odrębnym. Skarżący organ stwierdził, że nie ma w polskim systemie prawnym przepisu obranego, który nakazywałby określenie w planie miejscowym obszarów przeznaczonych pod sklepy powierzchniowe. Wobec tego Sąd pierwszej instancji przyjmując pozajęzykową wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy winien wskazać dlaczego odstąpił od literalnego brzmienia tego przepisu, czego nie uczynił. Zdaniem skarżącego organu wyniki wykładni systemowej prowadzą do takich samych wniosków, jak wyniki wykładni językowej, bowiem ustawodawca w sposób wyraźny wskazał możliwość lokalizowania obiektów wielkopowierzchniowych w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika A. B. wniósł o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania ( art. 174 pkt 1 i 2 p.ps.a.). Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego, że naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach wadliwość musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że w sytuacji nie naruszenia przez organ przepisów prawa, wydana decyzja byłaby innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku takie elementy zawiera. To, że skarżący organ nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem i zaprezentowanym w jego uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie daje podstawy do przyjęcia, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a. został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Usprawiedliwionych podstaw nie znajduje też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak Sąd pierwszej instancji, w pełni podziela w tej mierze poglądy orzecznictwa, w tym pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, według którego wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 tej ustawy wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Powtórzenia za tym orzeczeniem wymaga, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić w tym miejscu należy, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć daną regulacją prawną. Jeżeli ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zobowiązuje do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2,a następnie w art. 15 ust. 3 pkt 4 stawia wymóg określenia w planie miejscowym granic dla tego rodzaju obiektów, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów w aktach planistycznych gminy. To oznacza, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jest możliwa tylko wtedy, gdy w miejscowym planie wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę tego obiektu. W świetle powyższych rozważań przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozumienie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oparte wyłącznie na wykładni literalnej nie mogło znaleźć akceptacji, tym samym odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy