II OSK 1558/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2464/07 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. z/s w W. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2464/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylające postanowienie Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego - po rozbiórce istniejących obiektów - o powierzchni sprzedaży do 4194 m-, wraz z elementami infrastruktury technicznej oraz trafostacją i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji w W. przy ul. [...],[...],[...],[...] obręb [...],[...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz część działek nr [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Minister Budownictwa stwierdził, że postanowienie Wojewody Dolnośląskiego zawiera nieprecyzyjne określenie przedmiotu inwestycji, przede wszystkim co do rzeczywistej powierzchni zabudowy. W zależności od rzeczywistej powierzchni zabudowy inwestycja ta będzie mogła być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze skarżącej spółki podniesiony został zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez uznanie, że obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m - można lokalizować tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez stwierdzenie, że ww. ustawa uzależnia możliwość lokalizacji obiektu handlowego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy - w zależności od "powierzchni zabudowy". Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także "przepisów" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 34 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) polegające na stwierdzeniu, że koniecznym elementem projektu decyzji o warunkach zabudowy, podlegającym uzgodnieniu oraz postanowienia o uzgodnieniu było wskazanie "konkretnej" lub "rzeczywistej" powierzchni zabudowy. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), oraz art. 6 i 53 ust. 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie kompetencji organu uzgadniającego, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., które to naruszenie skutkowało w ocenie skarżącej błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości albo o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podobnie uczestnik postępowania - Centrum Zaopatrzenia Medycznego "[...]" S.A. w W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej przed zmianą wprowadzoną przez art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. z 2007 r. Nr 127, poz. 880) z dniem 18 września 2007 r. stanowi, że w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m- oraz obszary przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji słuszne jest stanowisko organu w zaskarżonym postanowieniu, że określenie rzeczywistej powierzchni sprzedaży planowanego obiektu handlowego może mieć wpływ na właściwość organu. Jeżeli planowany obiekt handlowy ze względu na powierzchnię sprzedaży może być realizowany tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest właściwości wojewody do uzgodnienia takiej inwestycji. Jeżeli natomiast planowany obiekt handlowy ze względu na powierzchnię sprzedaży realizowany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy właściwość organu do uzgodnienia takiej inwestycji jest zachowana. Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko Ministra Budownictwa zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że określenie powierzchni sprzedaży planowanego obiektu handlowego w projekcie decyzji na wielkość "do 4194 m-" może w rzeczywistości dotyczyć każdej powierzchni mniejszej od 4194 m- należy uznać za zasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, polegający na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m- lokalizować można tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez stwierdzenie, że ww. ustawa uzależnia możliwość lokalizacji obiektu handlowego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w zależności od powierzchni sprzedaży. Podniesiony został również zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 34 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, jakoby koniecznym elementem projektu decyzji o warunkach zabudowy, podlegającym uzgodnieniu oraz koniecznym elementem postanowienia o uzgodnieniu było wskazanie dokładnej powierzchni sprzedaży obiektu handlowego. Skarżąca podnosi również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c/ oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uczestnik postępowania Centrum Zaopatrzenia Medycznego "[...]" S.A. w W., pismem z dnia 23 września 2008 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Co prawda ma rację strona wnosząca tę skargę, iż organ uzgadniający ma obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach zakresu uzgodnienia, określonego ustawą, ale nie bez znaczenia pozostaje ocena czy ma do tego stosowną kompetencję (uprawnienie). Jeżeli tak to dokonujący uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji Wojewoda Dolnośląski zasadnie od tego rozpoczął rozpatrywanie sprawy i równie zasadnie dochodząc do przekonania, że w świetle brzmienia projektu decyzji, przedłożonego do uzgodnienia, ta kwestia nie jest jednoznaczna. Skoro bowiem przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji polegającej na budowie ww. obiektu handlowego uniemożliwia ustalenie o jaką powierzchnię handlową chodzi - spełniającą czy też nie kryteria obiektu handlowego, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a to przesądza o materialnoprawnej podstawie dokonania uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej - to nie można skutecznie zarzucić działającemu w sprawie organowi odwoławczemu, a w ślad za tym, Sądowi pierwszej instancji, że te naruszyły przywołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisem tym, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, został ustanowiony obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży, określonej w art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obiekty wieloprzestrzenne), wyłączając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji jej uzgodnienia. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla ww. obszarów wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz w dotychczasowych orzeczeniach (zob. np. wyroki z 13 grudnia 2007 r. II OSK 1699/06 oraz z 11 marca 2008 r. II OSK 87/07, zamieszczone w bazie danych Lex odpowiednio pod nr 451667 i 465654). Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu (zob. np. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 64 oraz Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2009, s. 104). Jeżeli zatem dla obszarów tzw. obiektów wieloprzestrzennych obowiązkowe było sporządzenie planu miejscowego, to organ odwoławczy zasadnie wyszedł z założenia, a Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił to stanowisko, że zamieszczenie w projekcie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej powierzchni sprzedaży "do 4194 m2" uniemożliwia ustalenie czy chodzi o obiekt wieloprzestrzenny, o którym mowa, czy też nie i w ślad za tym czyni niemożliwym ustalenie czy Wojewoda Dolnośląski jest kompetentny do dokonania spornego uzgodnienia. W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).