II SA/Gl 785/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skarg A. B. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych oraz na rzecz skarżącego M. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta T., działając w sprawie ponownie po uchyleniu jego poprzedniej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, wydaną na wniosek J. Z. z dnia [...] roku nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy kompleksu handlowo-usługowo-biurowego z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji szkieletowej na wskazanych działkach wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie dróg, dojść pieszych, pylonów reklamowych i małej architektury na działkach także określonych w decyzji. W podstawie prawnej decyzji organ powołał między innymi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), a w uzasadnieniu stwierdził, że na terenie na którym ustalono warunki zabudowy nie obowiązuje plan miejscowy. Wskazał także na określenie żądań przez wnioskodawcę w pismach z dnia [...] roku i [...] roku, analizę słowną i graficzną dołączone do decyzji i spełnienie przez projektowaną inwestycję wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. Sz. i A. B. A.B. zarzucił wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem § 4 ust. 2, § 5 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływanego jako rozporządzenie) a także art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy i art. 107 kpa. Odwołujący się wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. M. Sz. w odwołaniu wyraził wątpliwości co do sposobu ustalenia planowanej linii zabudowy w parterze od strony Al. [...] . Zarzucił, że nieprecyzyjnie wyznaczono linie zabudowy II kondygnacji, nie podając o które słupy chodzi, co w jego ocenie stwarza kilka możliwości rozbudowy tej kondygnacji. Wskazał na niewłaściwe określenie szerokości elewacji frontowej (23,5 m), gdy z załącznika mapowego wynika, że szerokość ta wynosi 20 m. Zakwestionował także zapis decyzji "budynki w drugiej linii zabudowy (od strony ul. [...]) o wysokości zróżnicowanej 15-26 m2", bowiem w jego ocenie zapis ten jest ogólnikowy, nie podaje liczby budynków i ich gabarytów. Nadto odwołujący się nie wyraził zgody na budowę drogi dojazdowej do przedmiotowej inwestycji przez jego działkę o numerze 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło zarzutów ani uwag żadnego z odwołujących się i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaakceptowało zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy i jego ocenę oraz kwalifikację prawną. Podkreśliło, że decyzja dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji która w części została zrealizowana (wykorzystanie istniejącej konstrukcji szkieletowej). Oznacza to, że linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została zdeterminowana istniejącą konstrukcją. W pkt 2 decyzji linia zabudowy została ustalona zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i linią zabudowy budynku pod nr 14, który jest położony zgodnie z powołanym wyżej przepisem. Za chybiony uznano zarzut dotyczący ustalenia szerokości elewacji frontowej z uwagi na fakt, że parametr ten nie ulegnie zmianie, z uwagi na istniejący budynek. Wreszcie organ podał, że wątpliwości dotyczące ilości i gabarytów budynków od ul. [...] są niezrozumiałe bowiem właściciele działek sąsiednich wiedzą, że na działkach objętych wnioskiem inwestora znajdują się niedokończone obiekty i decyzja dotyczy tych obiektów. Decyzja podaje gabaryty tych obiektów ("górna krawędź budynku od strony [...] – wysokość 15 m2 i budynki w drugiej linii zabudowy – od strony ul. [...] – o wysokości zróżnicowanej 15-26 m2"). Nadto organ podał, że brak zgody na korzystanie przez inwestora z działek do niego nie należących zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy nie ma znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy. Na decyzję ostateczną skargi złożyli A.B. oraz M. Sz.. Skargi te zostały połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia zarządzeniem WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2011 roku. Zarówno A.B. jak i M.Sz. w istocie w skargach tych zawarli zarzuty zbieżne z wcześniej podniesionymi w odwołaniach. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na powyższe skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując tej kontroli sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wiąże go jedynie granica danej sprawy (art. 134 § 1 ppsa). Nadto sąd ten jest zobowiązany do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Stosując powyższe reguły do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] roku, zostały wydane z naruszeniem prawa, które Sąd uwzględnił z urzędu. Naruszenie to przesądzało o uchyleniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa. Równocześnie stwierdzone naruszenie prawa w zasadzie czyniło zbędnym ustosunkowanie się do zarzutów skarg, jak i ocenę w pozostałym zakresie zgodności decyzji z prawem, bowiem bez względu na ocenę w tym ostatnim zakresie zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Zaskarżoną decyzją m. in. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu handlowo-usługowo-biurowego z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji szkieletowej wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie dróg, dojść pieszych, pylonów reklamowych i małej architektury na wskazanych w niej działkach. W decyzji tej w ogóle nie wskazano powierzchni sprzedaży w obiekcie którego lokalizację ustalono. Świadczy to o uznaniu przez organy, iż "powierzchnia sprzedaży" nie ma wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla obiektu usługowo-handlowego. Takie stanowisko organu jest niesłuszne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się jednolity pogląd, podzielony przez skład orzekający, że skoro ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się m. in. granice terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy zobowiązuje do określenia obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów handlowych w aktach planistycznych gminy. Stosownie zatem do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy lokalizacja wielkopowerzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów. Innymi słowy, jeżeli gmina podejmie działania zmierzające do lokalizacji przedmiotowych obiektów handlowych na określonym obszarze to wówczas, wyznaczenie granic terenów pod budowę ww. obiektów staje się obligatoryjne. Lokalizowanie obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu wyznaczającego granice terenów pod budowę tego typu obiektów (wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2006 roku – II OSK 698/06; z dnia 12 grudnia 2007 roku – II OSK 1699/06; z dnia 11 marca 2008 roku – II OSK 87/07, z 13 października 2009 roku – II OSK 1558/08; z dnia 26 października 2011 roku – II OSK 1531/10). Natomiast w sytuacji gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych także niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla takiego obiektu w postaci wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na gruncie art. 61 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 26 października 2010 roku – II OSK 1659/09). Obiekty tego rodzaju poddane są szczególnej procedurze uzyskiwania warunków zabudowy zarówno co do umieszczenia takich obiektów na terenie gminy, jak i co do granic terenów pod zabudowę takich obiektów handlowych, wykluczającej drogę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z akt administracyjnych wynika (art. 133 § 1 ppsa), iż we wniosku inicjującym postępowanie z dnia [...] roku inwestor określił powierzchnię sprzedaży na 9000 m2, precyzując ją w piśmie z dnia [...] roku na 8000 m2, wnioski z dnia [...]r. i [...] r. nie wskazują już powierzchni zabudowy, ale wnoszą o uwzględnienie złożonych dotychczas wniosków. W świetle tych wniosków nie budzi wątpliwości, że wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla tak zwanego obiektu handlowego wielkopowierzchniowego o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Zatem jeżeli postępowanie o ustalenie warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy), a organ nie jest uprawniony do interpretacji tego wniosku w sposób zawężający, to nie może budzić wątpliwości, że wniosek dotyczył budowy obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. W świetle wyżej przedstawionej argumentacji wniosek ten nie mógł być załatwiony przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skoro obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy, to po wpłynięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ orzekający powinien na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy zawiesić postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia planu (por. wyrok NSA z 26 października 2011 roku – II OSK 1531/10). Niedopełnienie tego obowiązku i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego obszaru stanowi naruszenie prawa, uzasadniające co najmniej uchylenie decyzji o warunkach. Po uchwaleniu planu miejscowego dla obszaru, dla którego jest to obligatoryjne, postępowanie należy podjąć. Następnie organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe – art. 105 § 1 kpa. Inwestor może się ubiegać o pozwolenie na budowę bezpośrednio na podstawie planu miejscowego, o ile projektowane roboty budowlane takiego pozwolenia wymagają. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzekł nadto o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ppsa) i o kosztach postępowania w przypadku skarżącego M. Sz. i A. B.. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (500 zł wpis + wynagrodzenie pełnomocnika + 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa, odnośnie M. Sz. i A. B. 500 zł wpis + 240 zł wynagrodzenie pełnomocnika). SW