II SA/Lu 713/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. przyznaje adwokat K. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E We wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. Z. W. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o "zorganizowanie i świadczenie usług specjalistycznych opiekuńczych (...) w wymiarze: 6 godzin codziennie, okres – na stałe". Po rozpatrzeniu powyższego wniosku działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] przyznał Z. W. świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania przez Stowarzyszenie Opiekuńcze "N.", ul. [...], [...] L. od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w wymiarze: 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych). Odpłatność za przyznane usługi, jaką obciążono Z. W., określono w wysokości 3 % kosztu usługi za 1 godzinę, tj. [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 388/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę Z. W., uchylił powyższą decyzję ostateczną, a także utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji, przyznając skarżącemu specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi we wskazanym wyżej rozmiarze, w istocie nie wyjaśniły w ogóle okoliczności, które zadecydowały o takim właśnie ich rozmiarze. Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż w okresie poprzednim Z. W. miał przyznane przedmiotowe usługi w wymiarze 5 dni w tygodniu po 6 godzin (decyzje Wójta Gminy [...]: z [...] stycznia 2011 r. Nr OPS [...] i z [...] lutego 2012 r. Nr [...]). W ocenie WSA w Lublinie tak drastyczne ograniczenie tego wymiaru przez decyzję organu pierwszej instancji utrzymaną w mocy decyzją SKO w L. wymagało szczególnie jednoznacznego wskazania konkretnych okoliczności zmian w stanie faktycznym, które o tym zadecydowały. Zastrzeżenia Sądu wzbudziło także rozstrzygnięcie o ustaleniu odpłatności za przyznane usługi. Sąd uznał bowiem, że przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyliczenie tej kwoty (31,20 zł w skali miesiąca) wskazuje, że przyjęto, iż usługi będą świadczone przez 6 godzin dzienne 10 dni w miesiącu, podczas gdy według sentencji decyzji przyznano usługi w wymiarze 3 godzin dziennie, a ilość dni w miesiącu, w których te usługi będą świadczone wyniesie 9 (przy dwóch dniach w tygodniu). Powyższy wyrok stał się prawomocny, albowiem złożoną od niego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 721/14. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy upoważniony do orzekania przez Wójta Gminy [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] przyznał Z. W. nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. (pkt 1 sentencji decyzji). Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił, że usługi te będą świadczone w miejscu zamieszkania przez Stowarzyszenie Opiekuńcze "N.", ul. [...], [...], a ich zakres przedmiotowy obejmie: 1) Uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym zwłaszcza: a) kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowania do aktywności leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak: - samoobsługa zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych w tym umiejętność utrzymania i prowadzenia domu, - dbałość o higienę i wygląd, - utrzymanie kontaktów z domownikami oraz ze społecznością lokalną, - wspólne organizowanie i spędzanie czasu wolnego, b) interwencje i pomoc w życiu i w rodzinie, w tym: - pomoc w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych, - poradnictwo specjalistyczne, interwencje kryzysowe, wsparcie psychologiczne, rozmowy terapeutyczne, - doradztwo, koordynacja działań innych służb na rzecz rodziny, której członkiem jest osoba uzyskująca pomoc w formie specjalistycznych usług, - kształtowanie pozytywnych relacji osoby wspieranej z osobami bliskimi, współpraca z rodziną - kształtowanie odpowiednich postaw wobec osoby chorującej niepełnosprawnej, c) pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi, w tym: - nauka planowania budżetu, asystowanie przy ponoszeniu wydatków, - zwiększenie umiejętności gospodarowania własnym budżetem oraz usamodzielnianie finansowe, 2) Pielęgnację - jako wspieranie procesu leczenia w tym: a) pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych, b) uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych, c) pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece, d) pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania, e) pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia 3) Pomoc mieszkaniową, w tym: a) w organizacji drobnych remontów, adaptacji, napraw, b) kształtowanie właściwych relacji osoby uzyskującej pomoc z sąsiadami. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. zarzucił organowi pierwszej instancji bezprawne działanie oraz zakwestionował sens "orzekania w 2016 r. wstecz". Podniósł ponadto, że organ dopuścił się fałszowania ustaleń w sprawie, w szczególności dotyczących jego stanu zdrowia i sytuacji mieszkaniowej. Po rozpatrzeniu odwołania Z. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej i § 4 ust. 3 i 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej jej pkt 1 i w tym zakresie orzekło o przyznaniu Z. W. nieodpłatnie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał natomiast decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że charakter pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi ma to do siebie, że nie mogą być one świadczone wstecz. Z tego powodu nie jest możliwe przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych wstecz, czy też zwiększenie lub zmniejszenie wstecz ich wymiaru lub zakresu przedmiotowego, o ile były przyznane. Jednakże, zdaniem organu drugiej instancji, w sytuacji, gdy usługi takie były świadczone, możliwe jest po uchyleniu decyzji je przyznającej, przyznanie takich samych usług (wymiar, przedmiot), na okres, w jakim były świadczone. Kolegium zwróciło uwagę, że z decyzji organu pierwszej instancji wynikało, iż na rzecz Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze w 2013 r. były wykonywane do sierpnia 2013 r. Wnioskodawca osobiście zrezygnował natomiast z tych usług od września 2013 r., nie podając przyczyny rezygnacji. Zdaniem organu w tej sytuacji możliwe jest przyznanie usług na okres, w jakim były faktycznie świadczone i w wymiarze i zakresie przedmiotowym w jakim były przyznane, natomiast nie ma uzasadnienia logicznego przyznawanie usług na okres od [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., skoro w okresie od 1 września do [...] grudnia 2013 r. usługi te nie były świadczone. Przyznanie usług wstecz na ten okres spowodowałoby bowiem niewykonalność decyzji w tej części w dniu jej wydania. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, domagając się jej "pilnego skasowania". Skarżący zakwestionował zasadność wydawania decyzji "na niecały rok" oraz podkreślił, że "wyrok WSA-NSA wiąże organy SKO-OPS". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja uwzględnia odpowiednio zalecenia sądów administracyjnych. Organ podkreślił, że aktualnie Z. W. na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr OPS [...]/1/2016 ma przyznane nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić trzeba, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kontrolowane rozstrzygnięcia zapadły na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym domagał się on przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Jak już wskazano w przedstawionym powyżej opisie przebiegu postepowania w niniejszej sprawie, wniosek ten został pierwotnie rozpatrzony decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r., przyznającą skarżącemu wnioskowane usługi w określonym wymiarze na okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Decyzja ta, wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 388/13. Z uwagi na wskazany przebieg postępowania, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. oraz mająca charakter częściowo reformatoryjny, zaskarżona obecnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maj 2016 r., zostały wydane już po upływie okresu na jaki skarżącemu ostatecznie przyznano wnioskowaną pomoc (tj. okresu od [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r.). Wyjaśnić należy, że specjalistyczne usługi opiekuńcze, które mogą być wykonywane w miejscu zamieszkania beneficjenta lub w ośrodkach wsparcia, należą do tzw. świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. "m" ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Warunki przyznawania tego rodzaju świadczeń określone zostały w art. 50 u.p.s., który w ust. 1 stanowi, że pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. W ust. 4 tego artykułu sprecyzowano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 966/10 (LEX nr 784374), w myśl art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Uregulowanie to nie obejmuje świadczeń niepieniężnych. Świadczenie w formie usług opiekuńczych, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Wykładnię tę wzmacnia brzmienie art. 50 ust. 5 u.p.s., według którego, ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Przytoczony pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ma wprost zastosowanie również gdy chodzi o reguły przyznawania specjalistycznych usług opiekuńczych. Zarówno bowiem w przypadku usług opiekuńczych (zwykłych) jak i specjalistycznych usług opiekuńczych, z istoty tych świadczeń wynika, że nie mogą być one przyznane z datą wsteczną. Nie jest także możliwe przyznawanie takich świadczeń ze znacznym wyprzedzeniem czasowym. O przyznaniu usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych decyduje bowiem aktualna sytuacja osoby uprawnionej, ustalona przed wydaniem decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro Z. W. – jak podano w treści odpowiedzi na skargę – odrębną decyzją przyznano już specjalistyczne usługi opiekuńcze na dalszy okres świadczeniowy, niż będący przedmiotem niniejszej sprawy (tj decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr OPS [...]/1/2016 na okres od [...] lutego 2016 r. do [...] grudnia 2016 r.), to w toku ponownego rozstrzygania sprawy przyznania przedmiotowych świadczeń w roku 2013 r. należało uznać, że ponowne przyznanie przedmiotowych świadczeń na ten okres nie jest już możliwe. Okoliczność ta uzasadniała przyjęcie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew natomiast stanowisku organu odwoławczego, bez znaczenia dla powyższej oceny pozostawała kwestia rzeczywistej realizacji przedmiotowych świadczeń w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. Okoliczność, iż skarżący przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. częściowo wykorzystał świadczenia przyznane mu na jej mocy, nie uzasadniała ponownego przyznania mu - obecnie wstecz - świadczeń już zrealizowanych. Orzekając o przyznaniu przedmiotowych świadczeń wstecz organy administracji obu instancji naruszyły dyspozycję art. 50 ust. 5 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie, a także dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, zaś uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynym właściwym rozstrzygnięciem w zaistniałym stanie rzeczy mogło być umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie, w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 145 § 3 powołanej ustawy, umorzył postępowanie administracyjne. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801) w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).