II SA/Lu 715/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę nr [...] Rady Miasta R. P. z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta R. P. oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga B. K. (dalej "skarżący") na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta R. P. w zakresie § 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i 2. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: a) naruszenie jego interesu prawnego poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 17 ust. 1 i 5 pkt 1 i 2, poprzez zbyt ogólny zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich w tym na terenach rolnych zajętych pod budownictwo jednorodzinne, i pomijając brak wyłączenia terenów przeznaczonych do produkcji rolnej; b) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 888 - dalej "u.c.p.g.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 17 ust. 1 i 5 pkt 1 i 2 obowiązków nie wynikających z normy upoważniającej, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności poprzez niemożliwość chowu zwierząt przez domowe gospodarstwa, co w efekcie stanowi ograniczenie możliwości prowadzenia działalności rolniczej; c) naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. i uregulowania w uchwale przepisów rangi ustawowej, jakim jest zakaz prowadzenia działalności rolniczej. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Regulamin swymi zapisami zabrania w § 17 ust. 1 i 5 pkt 1 i 2 utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze centralnej części miasta R. P. w granicach wyznaczonych: ul. [...], ul. [...] ul. [...], ul, [...], ul. [...] rzeką [...] i ul. [...] oraz utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze zwartych terenów zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe. Zdaniem skarżącego powyższe zapisy uniemożliwiają prowadzenie działalności rolniczej na terenie Miasta R. P., pomijając fakt występowania w granicach miasta terenów rolnych. Zapisy te są interpretowane przez służby zobowiązane do kontroli przestrzegania uchwały, jako obejmujące zabudowania przeznaczone do produkcji rolnej. Następnie wskazał, że wraz z bratem jest właścicielem gospodarstwa rolnego znajdującego się przy ul. [...] w R. P. (działki nr [...] i [...]) - są to grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem [...]. Ustawodawca w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnił natomiast organów jednostek samorządu terytorialnego do normowania materii zawartych w zakwestionowanych skargą przepisach. Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Nie ma zatem wątpliwości, że prowadzenie działalności rolnej - a do takiej zalicza się także chów i hodowlę zwierząt - należy zaliczyć do przejawów prowadzenia działalności gospodarczej, co z kolei stanowi przedmiot wolności poręczonej i chronionej w art 22. Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stosownie do postanowień art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., rada została upoważniona do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (a nie na obszarze całej gminy), w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w tzw. upoważnieniu. Tym samym, zdaniem skarżącego przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., nie stanowi podstawy do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej oraz że tereny wyłączone z produkcji rolniczej w rozumieniu tego przepisu to tereny, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy wymaga szczególnego podkreślenia, że upoważnienie to zostało ograniczone przez ustawodawcę expressis verbis do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. P. (reprezentujący Miasto R. P.) wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanych skargą. Jego zdaniem, nie sposób zgodzić się z wyżej podniesionymi zarzutami. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Tym samym w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Zdaniem organu, to właśnie brak określenia w regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowi istotne naruszenie prawa, a nie odwrotnie. Zakaz wyrażony w § 17 ust. 5 skarżonej uchwały wprowadza co prawda ograniczenie w zakresie utrzymania zwierząt, jednakże organ wyraźnie wskazuje, że zakaz utrzymywania zwierząt zawęża się do konkretnych nieruchomości i terenów. Natomiast w art. § 17 ust. 6 uchwały organ uregulował przypadki dopuszczalności utrzymywania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W ocenie organu, również zarzut dotyczący ograniczenia możliwości prowadzenia działalności rolniczej wskutek wprowadzenia zakazu chowu zwierząt na określonych terenach jest bezzasadny, gdyż zakaz prowadzenia hodowli zwierząt na określonym terenie nie może być utożsamiany z naruszeniem swobody działalności gospodarczej bądź prawa własności. Przepisy dotyczące działalności gospodarczej nie przyznają prawa do prowadzenia dowolnej działalności w dowolnym miejscu. Działalność gospodarcza wielokrotnie zostaje ograniczona obowiązującymi przepisami prawa, także przepisami prawa miejscowego. Skoro ustawodawca zobowiązał rady do podjęcia regulaminów zawierających wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, to znaczy, iż dopuścił pewne ograniczenia w zakresie szeroko pojętej działalności gospodarczej oraz upoważnił organy stanowiące gmin, aby je doprecyzowały. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wyraźnie stanowi o możliwości wprowadzenia zakazu hodowli zwierząt jedynie "na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach", ale nie generalnego zakazu obowiązującego na całym terenie wyłączonym z produkcji rolniczej. Z treści przepisu wynika zatem, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony. Z § 17 regulaminu jednoznacznie natomiast wynika, że Rada nie wprowadziła generalnego zakazu hodowli zwierząt. Organ szczegółowo wskazał ograniczenia chowu zwierząt zabraniając hodowania zwierząt gospodarskich "na obszarze centralnej części miasta R. P. w granicach wyznaczonych: ul. [...], ul. [...], ul. [...] ul. [...], ul. [...], rzeką [...] i ul. [...]" oraz "obszarze zwartych terenów zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2019 poz. 2167). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021.1372 ze zm. - dalej "u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uznać zatem należy, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do istotnego naruszenia prawa, według orzecznictwa, zalicza się między innymi niewypełnienie delegacji ustawowej (tj. rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie) jak i wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (tj. objęcia regulacją zawartą w uchwale takich materii, do których upoważnienie ustawowe nie upoważniało rady). W pierwszym przypadku (niewypełnienie delegacji ustawowej) wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Natomiast w drugim zachodzi możliwość wyeliminowania jedynie tych postanowień, które zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, o ile uchwała w takiej postaci może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Rada gminy zawsze bowiem jest obowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przechodząc do istoty sprawy rozpocząć należy od wskazani, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Podobnie, nie wymaga dowodzenia fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego gdyż wynika to wprost z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Nie było zatem żadnych przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 u.c.p.g. zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika natomiast z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 tej ustawy. W niniejszej sprawie główny zarzut skargi oparty jest na twierdzeniu o przekroczeniu delegacji ustawowej, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., a stanowiącej podstawę do określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, co miało nastąpić poprzez przyjęcie § 17 ust. 5 pkt 1 i 2 Regulaminu. Zdaniem Sądu zarzutu tego nie sposób podzielić. Mianowicie, art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. stanowi, że w regulaminie rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W § 17 ust. 5 Regulaminu wprowadzono zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich na obszarze centralnej części miasta R. P. w granicach wyznaczonych: ul. [...], ul. [...], ul. [...] ul, [...], ul. [...] rzeką [...] i ul. [...] (pkt 1) oraz utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarze zwartych terenów zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe (pkt 2). Racje ma zatem skarżący wskazując, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. nie stanowi podstawy do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Wynika to przede wszystkim z reguł gramatycznych wykładni prawa, w szczególności z tego, że o możliwości zakazania utrzymywania zwierząt gospodarskich w powołanym przepisie mówi się po zwrocie "w tym także", który odnosi się do możliwości określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Uznać zatem należy, że rada gminy jest uprawniona do ustalenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zważyć jednak należy, że omawiana ustawa nie wyjaśnia co należy rozumieć, gdy mowa w niej o terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej uregulowane jest w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 powołanej ustawy). Wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest samo przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Procedura wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej polega na tym, że najpierw grunt powinien być przeznaczony na cele nierolnicze w planie miejscowym (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a potem dopiero wyłączony z produkcji rolniczej. Oznacza to, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej to wyłącznie faktyczne działanie posiadacza gruntu polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze. Dopiero rozpoczęcie zgodnego z planem i innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zakaz wynikający z § 17 ust. 5 pkt 1 i 2 Regulaminu w zakresie, w jakim dotyczy terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej (na których nie rozpoczęto innego niż rolnicze użytkowanie gruntów), nie ma żadnej mocy prawnej, nie ma bowiem zastosowania do tego typu terenów. "Terenem wyłączonym z produkcji rolniczej" nie będzie bowiem cały obszar określony § 17 ust. 5 pkt 1 i 2, lecz wyłącznie ta jego cześć, na której rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Nie można zatem uznać, że uchwała w analizowanej części sprzeczna jest z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Innymi słowy, skoro skarżący na posiadanych gruntach wchodzących w skład obszaru wyznaczonego § 17 ust. 5 pkt 1 i 2 Regulaminu nie dokonał zgodnego z planem i innego niż rolnicze użytkowania tych gruntów, to uchwała w tej części nie ma do niego zastosowania, a odpowiednie służby nie mogą na podstawie jej przepisów wyciągać dla skarżącego jakichkolwiek negatywnych konsekwencji. Nie można zatem, w tej sytuacji mówić o działaniu wykraczającym poza zakres delegacji ustawowej, a tym bardziej o wprowadzeniu zakazu ograniczającego prawo własności nieruchomości skarżącego. Bezsporne przy tym jest, że zakaz hodowli zwierząt ogranicza prawo własności, w szczególności własności nieruchomości. Hodowla zwierząt z reguły jest prowadzona z wykorzystaniem nieruchomości, zatem ograniczenie hodowli zwierząt poprzez zakaz jej prowadzenia na określonych nieruchomościach, wiąże się bezpośrednio z ograniczeniem wykonywania prawa własności. Prawo własności jest zaś prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji). Jednakże jak wskazano wyżej, zaskarżona uchwała, o ile faktycznie nie doszło do wyłączeniem gruntu skarżącego z produkcji rolniczej w rozumieniu wyżej przedstawionym, nie ma do niego zastosowania. Nie można tym samym mówić, że zaskarżona regulacja narusza indywidualny interesu prawny skarżącego. Warto przy tym wspomnieć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Natomiast, aby skarga na uchwałę organu mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak wskazano wyżej zaskarżona uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego nie wywołuje takich skutków. W tym stanie rzeczy nie sposób uwzględnić zarzutów skargi. Organ nie dopuścił się bowiem podnoszonych w skardze uchybień i również Sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które miałyby walor istotnych i przesądzałyby o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ich brak oznacza zaś, że uchwała ta może pozostać w porządku prawnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku Burmistrza Miasta o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, albowiem takie żądanie jest pozbawione podstaw prawnych. Art. 200 P.p.s.a. wyraźnie stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. To oznacza, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym koszty nie przysługują organowi administracji, a jedynie stronie w przypadku uwzględnienia skargi. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zatem wniosek - jako nie znajdujący oparcia w przepisach P.p.s.a. - nie mógł odnieść zamierzonego skutku.